Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r.; sygn. akt VIII SAB/Wa 201/15 w sprawie ze skargi L.P. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w Warszawie w sprawie doręczenia decyzji administracyjnej w przedmiocie podatku akcyzowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 201/15, w sprawie ze skargi [...] (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w [...] (dalej: Dyrektor IC) w przedmiocie doręczenia decyzji administracyjnej, w punkcie 1 – stwierdził, że Dyrektor IC dopuścił się bezczynności w zakresie doręczenia decyzji; w punkcie 2 – stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 – zobowiązał Dyrektora IC do doręczenia decyzji Dyrektora IC z [...] lutego 2014 r. nr [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; w punkcie 4 – zasądził od Dyrektora IC na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dyrektor IC w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Naczelnika UC w [...] z [...] lipca 2013 r., decyzją z [...] lutego 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o zobowiązaniu w podatku akcyzowym z tytułu wewnątrzwspólnotowego nabycia samochodu osobowego. Decyzja ta, jak wynika z duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru została przesłana skarżącemu na adres [...] i doręczona osobie kwitującej ww. przesyłkę, tj. [...].

Pismem z 11 lipca 2014 r. skarżący poinformował Dyrektora IC, że 7 lipca 2014 r. odebrał upomnienie nr UP [...] dotyczące nieuiszczonej kwoty zobowiązania z tytułu podatku akcyzowego, wynikającej z decyzji Dyrektora IC z [...] lutego 2014 r., której nie otrzymał. Zażądał doręczenia decyzji Dyrektora IC.

W odpowiedzi, Dyrektor IC pismem z 20 sierpnia 2014 r. poinformował skarżącego, że w aktach sprawy znajduje się duplikat potwierdzenia odbioru decyzji Dyrektora IC, które nastąpiło 27 lutego 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna.

W piśmie z 11 września 2014 r. skarżący oświadczył, że [...] nie została w żaden sposób przez niego upoważniona do odbioru decyzji i nie zna tej osoby.

W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Dyrektor IC ustalił, że pod adresem, w którym sporna przesyłka została doręczona, znajduje się dom studenta oraz hotel, [...] jest recepcjonistką, która jest upoważniona do odbioru korespondencji i oświadczyła, że przesyłkę przekazała adresatowi.

O powyższych okolicznościach Dyrektor IC poinformował skarżącego pismem z 8 grudnia 2014 r.

W odpowiedzi na to, skarżący oświadczył, że nadal nie jest posiadaniu ww. decyzji. Doręczenie bowiem nie nastąpiło. Wyjaśnił, że w pomieszczeniu hotelu asystenckiego ([...]), jak wiele innych firm wynajmuje pomieszczenie do prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z treścią podpisanej umowy najmu, wszelkie przesyłki urzędowe (polecone i inne) skarżący odbiera osobiście. W przypadku jego nieobecności, doręczyciel pozostawia awizo w recepcji. Skarżący załączył pismo [...], która odwołała swoje uprzednie oświadczenie i wyjaśniła, że "została zmanipulowana przez doręczyciela", nie posiada upoważnienia do odbioru przesyłek kierowanych do skarżącego, nie ma wiedzy co stało się z przedmiotową korespondencją. Skarżący ponowił żądanie jej doręczenia i poinformował o wystąpieniu do sądu.

Kolejnym pismem z 27 lutego 2015 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora IC o prawidłowe doręczenie decyzji z [...] lutego 2014 r.

Dyrektor IC w piśmie z 20 kwietnia 2015 r. odmówił doręczenia.

W skardze z 21 sierpnia 2015 r. do Sądu I instancji na "działanie Dyrektora Izby Celnej" skarżący zarzucił, że mimo niedoręczenia mu decyzji organu odwoławczego z 21 lutego 2014 r. w sprawie podatku akcyzowego, wezwano go do zapłaty tego podatku oraz bezprawnie z tego tytułu "zabrano" mu z konta 1.530,60 zł.

Odpowiadając na skargę, Dyrektor IC wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zdaniem Dyrektora IC, skarga nie przysługuje, gdyż "doręczenie decyzji" stanowi czynność materialno - techniczną i zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mieści się w katalogu spraw należących do kognicji sądów administracyjnych.

Sąd I instancji, opisanym na wstępie wyrokiem z 19 kwietnia 2016 r. stwierdził, że Dyrektor IC dopuścił się bezczynności w zakresie doręczenia decyzji z [...] lutego 2014 r. i zobowiązał Dyrektora IC do doręczenia tej decyzji.

Sąd wskazał, że istota sporu dotyczy tego, że Dyrektor IC nie doręczył skarżącemu swojej decyzji. Skarżący konsekwentnie domagał się doręczenia tej decyzji w kilku pismach, poczynając od pisma z 11 lipca 2014 r. w której wskazał numer i datę decyzji. W tej sytuacji należało jego skargę potraktować jako skargę na bezczynność Dyrektora IC w postępowaniu podatkowym, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Sąd wyjaśnił, że w przypadku skargi na bezczynność organów, tak jak przy sprawowaniu kontroli samych aktów tych organów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).

W związku z tym rozróżnić należy podstawy badania zgodności z prawem w sytuacji wydania przez organ aktu administracyjnego szeroko rozumianego, a wymienionego w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., w stosunku do przypadku skargi na bezczynność tych organów (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W pierwszym przypadku sąd uchyla lub stwierdza nieważność (decyzji lub postanowienia), gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. Natomiast w drugim przypadku, sąd uwzględnia skargę na bezczynność organu tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie taka bezczynność wystąpiła. Tym samym zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. Sąd wskazał, że przepisy nie określają na czym polega stan "bezczynności". W jego ocenie bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończy go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. W sprawie skargi na bezczynność organu przedmiotem zaskarżenia jest stosunek prawny istniejący między organem, a skarżącym, który żąda realizacji określonego uprawnienia polegającego na wydaniu aktu, np. decyzji lub dokonaniu czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd jedynie kontroluje, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania poprzez np. wydanie decyzji, czy też nie.

Analizując okoliczności faktyczne sprawy Sąd uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność organu odwoławczego. Do dnia dzisiejszego organ ten nie sprostał bowiem żądaniu skarżącego, tj. nie doręczył decyzji własnej z 21 lutego 2014 r.

Sąd wskazał na przepisy Ordynacji podatkowej o doręczeniach, i podkreślił, że mają one charakter gwarancyjny. Oznacza to, że organ ma obowiązek przestrzegać ich z urzędu, a strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczeń, np. operatora pocztowego. W przypadku błędnego doręczenia czynność ta jest bezskuteczna, tylko doręczenie dokonane zgodnie z przepisami prawa powoduje skuteczność czynności podejmowanych przez organ.

Sąd stwierdził, że przedmiotem kontroli jest sam fakt niedokonania czynności doręczenia, jako najistotniejszej części postępowania, co jest równoznaczne z bezczynnością organu w tym zakresie. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można bowiem przyjąć, że organ odwoławczy dokonał czynności doręczenia skarżącemu decyzji z [...] lutego 2014 r. Bowiem z ustaleń Dyrektora IC wynika, że pod adresem na jaki skierowano przesyłkę zawierającą sporną decyzję znajduje się dom akademicki i hotel, w którym skarżący wynajmuje powierzchnię na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Zgodnie z podpisaną umową wszelkie przesyłki polecone odbiera osobiście lub doręczyciel pozostawia awizo na recepcji. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że Dyrektor IC doręczył skarżącemu decyzję własną z [...] lutego 2014 r., skoro [...] - recepcjonistka w domu akademickim, nie należała do kręgu osób wymienionych w przepisach art. 149 o.p. Hotel przy [...] nie był też miejscem zamieszkania skarżącego, a portierka nie była jego domownikiem, ani pełnomocnikiem. Wobec nieobecności skarżącego lub osoby upoważnionej przez niego do odbioru korespondencji istniała możliwość doręczenia zastępczego na podstawie art. 150 o.p., z której jednak nie skorzystano. Sąd przyjął zatem, że doręczenie nie nastąpiło, o co skarżący konsekwentnie występował w swoich pismach kierowanych do organu. Organ nie sprostał temu i pozostaje w bezczynności. Sąd zaznaczył jednocześnie, że bezczynność organu nie ma charakteru rażącego, gdyż wynika z błędnego zrozumienia przez organ, czy też dokonania przez niego błędnej interpretacji treści wniosku skarżącego i nietypowej sytuacji umiejscowienia siedziby przedsiębiorstwa w domu akademickim. W związku z tym, Sąd nie dopatrzył się również wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Dyrektor IC od powyższego wyroku – na podstawie art. 173 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a. – wniósł 8 czerwca 2016 r. skargę kasacyjną, skarżąc go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., poprzez niezasadne uwzględnienie skargi na bezczynność, mimo, że przedmiotem skargi nie była bezczynność w żadnej ze spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.;

2. art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., poprzez niezasadne uwzględnienie skargi, która podlegała odrzuceniu, ponieważ niedokonanie czynności doręczenia decyzji nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

W związku z tym Dyrektor IC wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżący w odpowiedzi na skargi kasacyjnej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z 12 lipca 2016 r. skarżący kasacyjnie organ sprecyzował podstawy skargi kasacyjnej wskazując, że zarzuty dotyczą naruszenia: art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., poprzez niezasadne uwzględnienie skargi na bezczynność, mimo, że przedmiotem skargi nie była bezczynność w żadnej ze spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.; art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., poprzez niezasadne uwzględnienie skargi, która podlegała odrzuceniu, ponieważ niedokonanie czynności doręczenia decyzji nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Jednocześnie wyjaśnił, że uprzednio podane w skardze kasacyjnej przepisy zostały powołane wskutek oczywistej omyłki, na co wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Wskazać należy, że w skardze kasacyjnej z 8 czerwca 2016 r. (złożonej w terminie do jej wniesienia) Dyrektor IC zarzucił wyrokowi naruszenie art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., poprzez niezasadne uwzględnienie skargi na bezczynność, mimo, że przedmiotem skargi nie była bezczynność w żadnej ze spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., poprzez niezasadne uwzględnienie skargi, która podlegała odrzuceniu, ponieważ niedokonanie czynności doręczenia decyzji nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Następnie Dyrektor IC w piśmie procesowym z 12 lipca 2016 r. doprecyzował, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., na co ma wskazywać uzasadnienie skargi kasacyjnej, a ich pierwotne niewskazanie nastąpiło wskutek oczywistej omyłki.

Mając na uwadze, tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie powołując określony przepis składający się z mniejszych jednostek redakcyjnych powinien precyzyjnie wskazać, której części tego przepisu dotyczy zarzut. Bowiem wśród wymagań jakie ma spełniać skarga kasacyjna, najistotniejsze znaczenie ma prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych, sformułowanie zarzutów i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Należy podkreślić, że po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie można uzupełnić zarzutów skargi kasacyjnej, można natomiast uzupełnić uzasadnienie sformułowanych wcześniej zarzutów. Z uwagi na postawione skardze kasacyjnej określone wymagania, ustawodawca wprowadził w art. 175 § 1 p.p.s.a przymus adwokacko-radcowski co do jej sporządzenia.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, a konkretnie sformułowane w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego nie spełniają wszystkich wymagań wskazanych wyżej, ponieważ podstawy skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie art. 149 p.p.s.a. Zarzuty są nieprecyzyjne, nie wskazano bowiem pierwotnie (w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej), których to konkretnych jednostek redakcyjnych tego przepisu, zarzuty dotyczą. Trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną dostrzega to skarżący, wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Z orzecznictwa tego wynika, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, a zatem musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; a także wyroki NSA: z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; z 2 września 2014 r., II OSK 455/13; z 23 lutego 2016 r., II FSK 3878/13; z 15 marca 2013 r., I GSK 213/12 i z 27 lipca 2016 r., II GSK 266/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że art. 149 p.p.s.a. nie stanowi jednej zamkniętej całości, lecz składa się z czterech paragrafów, a paragraf pierwszy tego przepisu dzieli się na trzy punkty. Sąd I instancji w sentencji wyroku stwierdził jedynie, że Dyrektor IC dopuścił się bezczynności w zakresie doręczenia decyzji administracyjnej i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do doręczenia decyzji skarżącemu, a więc zastosował wyłącznie przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., a tym samym nie zastosował przepisów art. 149 § 1, art. 149 § 1b i art. 149 § 2 p.p.s.a. Prawidłowo skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej mogły zatem wskazywać jedynie na naruszenie tych konkretnych jednostek redakcyjnych przepisu art. 149 p.p.s.a., które zostały zastosowane przez Sąd I instancji, a więc art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Tymczasem skarżący kasacyjnie organ sformułował jedynie zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a., bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego przepisu. Dodać należy, że również treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wskazuje precyzyjnie, które to jednostki redakcyjne art. 149 p.p.s.a. zostały przez Sąd I instancji naruszone. Tym samym nie można uznać, jak chce tego skarżący kasacyjnie, że pierwotnie wskazanie w skardze kasacyjnej art. 149 p.p.s.a. bez jednostek redakcyjnych, stanowiło oczywistą omyłkę i zostało uzupełnione w piśmie procesowym organu z 12 lipca 2016 r.

Konsekwencją braku odpowiedniego skonstruowania przepisu art. 149 p.p.s.a. jest niemożliwość dokonania oceny, powiązanych z nim w skardze kasacyjnej, przepisów art. 3 § 2 pkt 1-4a i pkt 8 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. Przepisy te bowiem jedynie regulują właściwość sądów administracyjnych do kontroli administracji publicznej oraz przesłanki odrzucenia skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.