I OSK 1594/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2023-07-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 1048/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 615; art. 17 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 174 pkt1, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 193; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 2809; art. 132, art. 129 § 2, art. 135 § 1 i 2, art. 140 § 1; Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/22 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 maja 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 marca 2022 r., nr [...].	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich wyrokiem z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/22, oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 17 maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 19 listopada 2020 r. K. P. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie) wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. M.

Wójt Gminy [...] decyzją z 3 marca 2022 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Od tej decyzji skarżąca pismem z 21 marca 2022 r. złożyła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 17 maja 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

SKO wskazało, że matka skarżącej (ur. [...] września 1950 r.) orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w [...] z 20 października 2020 r., nr [...], została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji terminowo do 30 czerwca 2022 r., przy czym niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od 1 lipca 2020 r.

Kolegium stwierdziło, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej – u.ś.r.), której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Zatem okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała w wieku 70 lat nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium wskazało, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji, jest po przebytym zawale mózgu, udarze niedokrwiennym prawej i lewej półkuli mózgu, cierpi na nadciśnienie tętnicze, stabilną chorobę wieńcową, ma objawy urojeniowe, chorobę zwyrodnienia stawów, jest niepełnosprawna ruchowo, ma niedowład kończyn górnych i dolnych, jest osobą leżącą, potrzeby fizjologiczne załatwia do pampersów, cierpi na nawracające infekcje układu moczowego, hipercholesterolemię.

W związku z tym wymaga stałej opieki i pielęgnacji w zabezpieczeniu podstawowych potrzeb życiowych m. in. utrzymania higieny osobistej, przygotowania i podawania posiłków, utrzymania czystości pomieszczeń, robienia zakupów, podawania leków, zmiany pampersów, utrzymania kontaktu z placówkami służby zdrowia i urzędami.

Natomiast skarżąca, córka, jedyna z rodzeństwa, świadczy matce opiekę i pielęgnację całodobową, zabezpieczając wszystkie potrzeby w zakresie żywienia, leczenia, utrzymania higieny osobistej. W związku z koniecznością zabezpieczenia matce opieki i pielęgnacji od 28 czerwca 2020 r. zrezygnowała z poszukiwania zatrudnienia i wyrejestrowała się z urzędu pracy.

Kolegium - nie kwestionując, iż matka skarżącej ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy i opieki, jak też tego, że opiekę tę zapewnia jej skarżąca, która wspólnie z matką mieszka – wskazało, że z ustaleń w sprawie wynika, że oprócz skarżącej, zobowiązanymi do alimentacji niepełnosprawnej są jeszcze jej pozostałe dzieci, tj.: syn A. M. (zam. [...]) oraz córki L. M. (zam. [...]) i J. O. (zam. [...]). Przy czym osoby te nie są w stanie sprawować osobistej opieki nad matką ze względu na odległe miejsce zamieszkania, ani też wspomóc matki finansowo z uwagi na własną sytuację. Jednak przyczyny niemożności wywiązania się z ciążącego na dzieciach niepełnosprawnej obowiązku alimentacyjnego, nie można zweryfikować, albowiem osoby te odmówiły przeprowadzenia wywiadu środowiskowego

W tych okolicznościach organ odwoławczy przyjął, iż wśród wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji w stosunku do matki skarżącej, po stronie żadnej z nich, nie wystąpiły przeszkody, które świadczyłyby o niemożności wywiązania się przez nie z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, które to przeszkody miałyby charakter obiektywny, niezależny od tych osób.

Kolegium zauważyło, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Stąd też, nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich (np. skarżąca), zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez niego z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokryte zostały przez pozostałe dzieci niepełnosprawnej, w ramach wykonania ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Osoby te, w takim samym stopniu co skarżąca, są zobowiązane do alimentacji względem matki.

W ocenie SKO, przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach osoby, która dotknięta została niepełnosprawnością. W rezultacie, odbywałby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście muszą rezygnować z zatrudnienia po to, aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodzica. W przypadku odwołującej nie ma takiej konieczności.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu skarżąca pismem z 17 czerwca 2022 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy.

Następnie pismem z 15 listopada 2022 r. udział do postępowania zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegającą na:

a) pominięciu prawnie uzasadnionych celów u.ś.r.;

b) przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż matka skarżącej posiada, oprócz skarżącej, jeszcze troje dzieci zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji matki, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnej konstatacji, że fakt posiadania przez skarżącą rodzeństwa niespełniającego warunków określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi kryterium negatywne do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

c) uznaniu, iż sam fakt istnienia po stronie rodzeństwa skarżącej potencjalnego obowiązku alimentacyjnego wynikającego z pokrewieństwa w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki uprawnia organ do badania, w trybie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., sytuacji majątkowej i rodzinnej rodzeństwa skarżącej w kontekście możliwości sprawowania opieki nad matką, a przez to nieuprawnionym przyjęciu, że w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się jedna z osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki dopuszczalne jest ustalanie możliwości sprawowania opieki jako realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby spokrewnione w tym samym stopniu, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich wyrokiem z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/22, oddalił skargę skarżącej.

Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy trafnie zweryfikował błędny pogląd organu I instancji i, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd wskazał także, że w sprawie bezsporne było to, że skarżąca jest jedną z czterech osób (dzieci) zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji matki oraz, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawną w znacznym stopniu matką, której stan zdrowia jest ciężki i niewątpliwie nakazywał uznawać, że wymaga stałej opieki ze strony innych osób.

Sąd uznał, że zasadniczy spór w sprawie sprowadzał się do oceny, czy w sytuacji, gdy do alimentacji matki skarżącej zobowiązane jest czworo jej dzieci (a nie tylko skarżąca), wobec których nie stwierdzono, aby zachodziły obiektywne przesłanki wykluczające możliwość wsparcia skarżącej w świadczonej opiece (np. w formie osobistych starań lub w formie finansowej), a więc nie występowały okoliczności mogące zwolnić te osoby z obowiązku alimentacyjnego względem matki – rzeczywiście ma miejsce brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą z powodu konieczności opieki nad matką.

W ocenie Sądu, uwzględnienie okoliczności istnienia po stronie osób zobowiązanych do alimentacji obiektywnych okoliczności wykluczających możliwość sprawowania pieczy/troski nad niepełnosprawnym rodzicem, jako jednego z elementów badania normatywnie określonego związku przyczynowego – jest nieodzowne z uwagi na treść materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) oraz z uwagi na kontekst konstytucyjny i systemowy tego przepisu, brany pod uwagę przy jego wykładni. Badanie bowiem powyższego zagadnienia, w ramach kompleksowej oceny danego przypadku, pozwala w istocie stwierdzić, czy w realiach sprawy, istotnie osoba sprawująca opiekę, zmuszona jest zaniechać wszelkiej aktywności zawodowej.

Za tym stanowiskiem, w ocenie Sądu I instancji, przemawiają następujące względy:

Po pierwsze - ustawa o świadczeniach rodzinnych jest jednym ze źródeł prawa pomocy społecznej (por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 1.). Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego prowadzą i świadczenie to zasadniczo ustalają organy pomocowe. Skoro zatem u.ś.r. jest jednym ze źródeł prawa pomocy społecznej, to – uwzględniając ten kontekst systemowy – przy ocenie spełnienia przesłanek do przyznania analizowanego świadczenia należy mieć niewątpliwie także na uwadze zasady, którymi rządzi się pomoc społeczna. W art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawarta jest jedna z fundamentalnych zasad pomocy społecznej, tj. zasada subsydiarności (pomocniczości). Zasadę tę można sprowadzić do kilku tez, pośród których wyróżnia się m.in. to, że społeczeństwo nie powinno pozbawiać jednostki tego, co sama może zrobić (zakaz odbierania), a nadto, że Państwo (społeczeństwo) powinno wesprzeć jednostkę w działaniach przekraczających jej możliwości (por. I. Sierpowska, Komentarz j.w. do art. 2 ustawy). Zatem, zasada subsydiarności, na której oparte jest przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej przewiduje, że instytucje pomocy społecznej mają zastosowanie wówczas, gdy jednostka nie jest w stanie pokonać trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, gdyż to zasadniczo na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad potrzebującą osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o tę pomoc wykaże, w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki (bytu) osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie wynikające z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystania z usług opiekuńczych), a mimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb i stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia, bądź sytuacja ta uniemożliwia jego podjęcie.

Po drugie - stosownie do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Już sam cytowany wyżej przepis Konstytucji RP pozwala przyjąć, że rolą Państwa nie jest wspieranie wszystkich, bez wyjątku, rodzin, i to w taki sam sposób, lecz powołana norma uprawnia do określenia wsparcia Państwa skierowanego względem tych jedynie rodzin, których sytuacja materialna i społeczna "jest trudna". To bowiem właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (tak NSA w uchwale z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22). Nie sposób przy tym w ogóle ustalać powyższego aspektu sprawy (sytuacji rodziny wymagającej pomocy), z całkowitym pominięciem możliwości uzyskania - przez osobę potrzebującą opieki - świadczeń alimentacyjnych od osób ustawowo zobowiązanych do ich ponoszenia. Stąd też i z tego względu, kwestia oceny, czy istnieją przeszkody do wywiązania się określonych osób z obciążającego je względem niepełnosprawnego rodzica obowiązku alimentacyjnego, jawi się jako mająca istotne znaczenie prawne dla dalszej analizy tej sprawy.

Po trzecie - pozostając dalej w kontekście systemowym, w ocenie Sądu I instancji, nie może budzić wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r., zastosowanie winny znaleźć także inne przepisy. Wszak art. 17 ust. 1 u.ś.r. odsyła do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazując, że zakresem podmiotowym świadczenia pielęgnacyjnego objęte mogą być tylko te osoby, na których zgodnie z przepisami Kodeksu, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem tych, o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższego odesłania także wynika, że znaczenie prawne dla ocen przyjmowanych na potrzeby spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (związku przyczynowego), ma niewątpliwie kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego obciążającego inne niż wnioskodawca osoby. Dostrzec przy tym trzeba, że w samej u.ś.r. podniesione zagadnienie, nie zostało uregulowane, przez co odwołanie się do regulacji k.r.o. uznać należy za w pełni usprawiedliwione. Wykładnia systemowa przepisu zakłada bowiem także powinność odniesienia jego treści do otoczenia prawnego, w którym on funkcjonuje (do systemu prawa).

Po czwarte - rozwijając pogląd wskazany w punkcie powyżej, Sąd I instancji, przywołał treść art. 128, art. 129 § 2, art. 135 § 1 i 2, art. 140 § 1 k.r.o. i zauważył, że uwzględnienie tych regulacji k.r.o. oraz ich charakteru prawnego (iuris cogentis) pozwala – na gruncie kontrolowanej sprawy zasadnie przyjąć – że zaniechanie badania akcentowanych wyżej kwestii, odnoszących się do oceny istnienia obiektywnych przeszkód w wykonywaniu obowiązku alimentacyjnego obciążającego najbliższych członków rodziny osoby niepełnosprawnej (współpartycypacji w opiece) skutkowałoby tym, że wskazane wyżej, bezwzględnie obowiązujące przepisy k.r.o. pozostałyby zupełnie nieskuteczne, skoro to decyzją członków rodziny osoby niepełnosprawnej byłoby określane to, kto z tej rodziny ma wykonać ciążący na wszystkich dzieciach obowiązek alimentacyjny względem potrzebującego, i na czyj koszt, realizacja tegoż obowiązku winna się odbywać. Sąd zauważył, że żaden przepis u.ś.r. nie uchyla, ani też nie wyłącza obowiązywania cytowanych wyżej przepisów k.r.o. Przeciwnie, to k.r.o. wyraźnie stwierdza (art. 135 § 2), że wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego, a w takim właśnie wypadku, świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polegać będzie na pokrywaniu (w całości lub w części) kosztów utrzymania niepełnosprawnego. Żaden też przepis u.ś.r. nie zezwala na to, aby zapewnienie uprawnionemu (niepełnosprawnemu) opieki – a więc realizacja obowiązku alimentacyjnego osób zobowiązanych – odbywało się zawsze (z pominięciem okoliczności danej rodziny) za pomocą środków publicznych, tj. w formie przyznania świadczenia jednemu (wybranemu) spośród kilku osób zobowiązanych, i w efekcie skutkowało zwolnieniem innych osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, z partycypowania w kosztach, niewątpliwie niezbędnej, opieki nad niepełnosprawnym. Jak wyżej wskazano, bez uwzględnienia uwarunkowań konkretnej rodziny (np. dzieci osoby niepełnosprawnej) nie sposób poprawnie ustalić sytuacji tej rodziny, która uzasadniałaby potrzebę udzielania jej pomocy ze strony Państwa, w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena zatem, czy po stronie innych niż wnioskujący o świadczenie - osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnego, istnieją lub nie, obiektywne przesłanki we współpartycypowaniu w opiece sprawowanej nad uprawnionym - według Sądu - stanowi element oceny istnienia związku przyczynowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w rozumieniu wyżej zaprezentowanym. Ustalenie bowiem powyższej okoliczności, pozwala na stwierdzenie, czy istotnie wnioskodawca ubiegający się o to świadczenie, musi zupełnie zrezygnować z aktywności zawodowej, aby zapewnić opiekę niepełnosprawnemu. Odmienne stanowisko co do analizowanej kwestii, nie uwzględnia akcentowanej wyżej zasady subsydiarności oraz nie pozostaje w zgodzie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami określającymi obowiązek alimentacyjny, w tym jego formę (postać) względem osoby niepełnosprawnej (art. 135 § 2 k.r.o.), jak też pomija treść przepisów Konstytucji, nakazujących kierunkować pomoc Państwa do rodzin, których sytuacja materialna i społeczna "jest trudna" (art. 71 ust. 1).

W ocenie Sądu I instancji, przedstawione wyżej rozważania, w tym wzgląd na wykładnię systemową art. 17 ust. 1 u.ś.r. i regulacje konstytucyjne, winien skutkować przyjęciem, że przy ocenie tego, czy zachodzi określony powołany wyżej przepisem bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem przez niego opieki nad osobą niepełnosprawną – podlegać badaniu powinno także i to, czy po stronie innych, niż wnioskodawca osób zobowiązanych do alimentacji osoby niepełnosprawnej, zachodzą obiektywne przesłanki, zwalniające te osoby ze wskazanego obowiązku, a zatem, czy realnie istnieje niemożność podjęcia przez opiekuna zatrudnienia z powodu konieczności pieczy nad osobą niepełnosprawną.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca ma brata oraz dwie siostry, które to osoby są zobowiązane do alimentacji matki, w równym, co skarżąca, stopniu. Przeprowadzone w toku postępowania dowody nie dostarczyły podstaw do przyjęcia, aby po stronie trojga innych niż skarżąca osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej, występowały obiektywne okoliczności, stanowiące przeszkody w możliwości wywiązywania się tych osób z obowiązku zapewnienia matce opieki, co przejawiać by się mogło w osobistych staraniach tych osób lub poprzez przeznaczenie potrzebnych na ten cel środków finansowych. Za takie obiektywne okoliczności, co trafnie stwierdził organ odwoławczy – uznać nie można pracy zawodowej dzieci niepełnosprawnego rodzica, czy też niczym niepopartej informacji (zapewnień) o niewystarczającej kondycji finansowej dla zapewnienia potrzebującemu rodzicowi środków na jego konieczne utrzymanie. W przedstawionych okolicznościach, w ocenie Sądu, trafne było stanowisko organu odwoławczego, że skoro skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, a materiał sprawy nie wykazał występowania obiektywnych przesłanek zwalniających inne dzieci niepełnosprawnej z troski o matkę, to nie zostało w sprawie dowiedzione – wymagane przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. – istnienie związku przyczynowego między potrzebą całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej przez skarżącą, a opieką sprawowaną nad matką. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby w opiece nad matką nie mogły uczestniczyć (partycypować) również pozostałe dzieci tej osoby.

Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za nietrafne. Natomiast zajmując stanowisko względem zarzutów podniesionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich Sąd I instancji zauważył, iż przedstawione w części motywacyjnej rozważania i oceny Sądu stanowią zarazem ustosunkowanie się do zarzutów zgłoszonych w piśmie RPO z 15 listopada 2022 r. W nawiązaniu do podniesionych przez RPO argumentów, Sąd podkreślił, iż ocena sytuacji innych niż skarżącą osób zobowiązanych do alimentacji jej matki – a precyzyjniej – istnienie po stronie tych osób obiektywnych okoliczności (przeszkód) we współpartycypowaniu w sprawowaniu przez nie w opiece nad matką, winna być przedmiotem ocen i ustaleń organu administracji, skoro powyższe zagadnienie stanowi – w ocenie Sądu – jeden z elementów związku przyczynowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., między rezygnacją z zatrudnienia skarżącej, a sprawowaniem opieki. Z przedstawionych powyżej względów, Sąd nie podzielił odmiennego poglądu RPO, opartego na stanowisku wyrażonym w judykatach powołanych w piśmie z 15 listopada 2022 r., jak też towarzyszącej tym poglądom argumentacji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na:

a) pominięciu prawnie uzasadnionych celów u.ś.r.;

b) przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż matka skarżącej posiada, oprócz skarżącej, jeszcze troje dzieci, a fakt posiadania przez skarżącą rodzeństwa zobowiązanego w równym stopniu do alimentacji matki może stanowić kryterium negatywne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

c) uznaniu, iż sam fakt istnienia po stronie rodzeństwa skarżącej potencjalnego obowiązku alimentacyjnego wynikającego z pokrewieństwa w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki uprawnia do badania sytuacji majątkowej i rodzinnej rodzeństwa skarżącej w kontekście możliwości sprawowania opieki nad matką, a przez to nieuprawnionym przyjęciu, że w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się jedna z osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki dopuszczalne jest ustalanie możliwości sprawowania opieki, jako formy realizacji obowiązku alimentacyjnego, przez pozostałe osoby spokrewnione w tym samym stopniu, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego;

d) przyjęciu, że w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką ubiega się jedno z dzieci, to brak po stronie pozostałych dzieci obiektywnych przeszkód do świadczenia wsparcia osobie z niepełnosprawnością i osobie wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne np. w formie osobistych starań lub w formie finansowej, może stanowić okoliczność przesądzającą o braku podstaw do przyznania świadczenia wobec niespełnienia wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymogu istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęciem lub sprawowaniem opieki.

W oparciu o powyższe zarzuty Rzecznik Praw Obywatelskich, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem wnoszący skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich zrzekł się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.

Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne mimo posiadania przez nią trójki rodzeństwa zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej matki.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisu u.ś.r., regulujące zasady i warunki przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że matka skarżącej (rocznik 1950) legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w [...] z 20 października 2020 r., nr [...], w którym ustalono, że jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 30 czerwca 2022 r., a niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od 1 lipca 2020 r. Matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną, jest po przebytym zawale mózgu, udarze niedokrwiennym prawej i lewej półkuli mózgu, cierpi na nadciśnienie tętnicze, stabilną chorobę wieńcową, ma objawy urojeniowe, chorobę zwyrodnienia stawów, jest niepełnosprawna ruchowo, ma niedowład kończyn górnych i dolnych, jest osobą leżącą, potrzeby fizjologiczne załatwia do pampersów, cierpi na nawracające infekcje układu moczowego, hipercholesterolemię. Wymaga stałej opieki i pielęgnacji w zabezpieczeniu podstawowych potrzeb życiowych, zwłaszcza w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowaniu i podawaniu posiłków, utrzymaniu czystości pomieszczeń, robieniu zakupów, podawaniu leków, zmiany pampersów, utrzymaniu kontaktu z placówkami służby zdrowia i urzędami. Skarżąca, jedyna z rodzeństwa, zapewnia matce opiekę i pielęgnację całodobowo, zabezpieczając wszystkie potrzeby w zakresie żywienia, leczenia, utrzymania higieny osobistej. Od 28 czerwca 2020 r. zrezygnowała z poszukiwania zatrudnienia i wyrejestrowała się z urzędu pracy w związku z koniecznością zabezpieczenia matce opieki i pielęgnacji.

Podkreślenia wymaga, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, nie kwestionują, iż ze względu na ciężki i poważny stan zdrowia matka skarżącej wymaga pomocy i opieki, a opiekę tą zapewnia jej skarżąca, jedna z czwórki jej rodzeństwa.

Jednak, zarówno w ocenie Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, w realiach tej sprawy z uwagi na posiadanie przez skarżącą jeszcze trójki rodzeństwa obciążonych, w równym stopniu co ona, obowiązkiem alimentacyjnym względem matki, w stosunku do których nie ma obiektywnych przeszkód uniemożliwiających im wywiązanie się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego – brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego,

Z takim stanowiskiem Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, nie sposób się zgodzić.

Bezsprzecznie zarówno skarżąca, jak i jej rodzeństwo, należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).

Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.

Zgodzić się w pełni należy z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że kwestie sytuacji materialnej osoby wymagającej opieki, jak również sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjnego nie podlegają badaniu w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to znajduje oparcie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której wyraźnie zostało stwierdzone, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. Kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego.

Rację ma Rzecznik Praw Obywatelskich, iż brak jest podstaw, aby na wykładnię przepisów u.ś.r. miały oddziaływać przesłanki dotyczące uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej określone w ustawie o pomocy społecznej. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera bowiem żadnych odesłań w tym zakresie. Z kolei w zakresie warunków, zasad i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i nie ma podstaw przyjmowanie - jak to uczynił Sąd Wojewódzki - że przepisy u.ś.r. powinny być wykładane z uwzględnieniem przepisów ustawy o pomocy społecznej i określonych w niej przesłanek odnoszących się do celów i zasad pomocy społecznej. Jak słusznie zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich świadczenia rodzinne stanowią, obok świadczeń z pomocy społecznej, element systemu zabezpieczenia społecznego, ale w żadnym wypadku nie stanowią elementu systemu pomocy społecznej, czego zdaje się nie rozróżniać Sąd I instancji. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych "celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych (...)". Tym samym zasady określone w ustawie o pomocy społecznej, w tym też określona w art. 2 tej ustawy, na którą powołuje się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajdują żadnego zastosowania. Podkreślenia wymaga, iż warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłącznie spełnienie przesłanek pozytywnych określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego, pomoc jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m. in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych). Podkreślić należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. takiego wymogu nie ustanawia, natomiast wyraźnie określa podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to zatem wymóg pozaustawowy i słusznie podniósł Rzecznik Praw Obywatelskich w skardze kasacyjnej, iż niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnieć zatem należy, że organy władzy publicznej, a więc sądy i organy administracji publicznej, działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97).

W odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji przedstawionego na stronie 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 Konstytucji RP Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

O obowiązkach Państwa do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony stanowią art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22).

Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie wypowiadał się co do obowiązków Państwa w zakresie udzielania rodzinie pomocy i ochrony.

W wyroku z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 62/08, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przyjęty przez ustrojodawcę w art. 71 ust. 1 zdaniem drugie Konstytucji RP termin "szczególna pomoc" obejmuje obowiązek władz publicznych, po pierwsze, zapewnienia każdemu członkowi rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej minimum egzystencjalnego, a po drugie, zapewnienia pomocy wykraczającej poza zwykłą pomoc. Konstytucja pozostawia przy tym ustawodawcy (działającemu w ramach wartości i zasad konstytucyjnych) swobodę określenia progu egzystencjalnego, odpowiadającemu minimalnemu poziomowi wynikającemu z potrzeb konsumpcyjnych człowieka w danych warunkach społeczno-ekonomicznych.

Z kolei w wyroku z 8 lipca 2014 r., sygn. akt P 33/13, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że szczególna pomoc obejmuje działania przewyższające zwykły poziom ochrony gwarantowanej konstytucyjnie. Posłużenie się terminem "szczególny" odczytywać należy jako skierowany w stosunku do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego traktowania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują, to jest wykraczającego poza zakres zwykłego uwzględniania potrzeb tych podmiotów. Rodzina, której członek został dotknięty niepełnosprawnością i wymaga opieki ze strony innego członka rodziny, zmuszonego z tego powodu do rezygnacji z zatrudnienia, potrzebuje szczególnej pomocy ze strony państwa.

W kolejnym wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślił, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego, będącego jednym ze świadczeń opiekuńczych, jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek. Świadczenie pielęgnacyjne jest jednym z instrumentów realizowania przez ustawodawcę obowiązku wyznaczonego w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Obowiązek ten dotyczy osób o słabszych niż przeciętne zdolnościach adaptacyjnych do nowych warunków społecznych. Celem ustawy o świadczeniach, zgodnie z jej uzasadnieniem, pozostaje stworzenie efektywnego systemu pomocy rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji materialnej, zapewniającego świadczenia rodzinne na poziomie zabezpieczającym egzystencję poszczególnych członków tych rodzin. Z założenia ustawa ta stanowić miała odpowiedź na brak rozwiązania systemowego, zastępowanego doraźnymi regulacjami poszczególnych zagadnień (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). "Szczególna pomoc" oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności. Ochrona przewidziana w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji oznaczać ma wyraźne podwyższenie standardu ochrony i pomocy, który ustrojodawca przyznaje wszystkim rodzicom i rodzinom (art. 18 Konstytucji). Prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci (wyrok ten można odnosić też do dorosłych osób niepełnosprawnych), miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W kontekście powyższego wywody Sądu I instancji w zakresie art. 71 ust. 1 Konstytucji RP są niezrozumiałe i tym samym trudne do zaakceptowania

W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca w u.ś.r. określił zasady i warunki m. in. przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (art. 17). Przepis ten określa przesłanki zarówno pozytywne i negatywne, jak i podmiotowe i przedmiotowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, żadne inne przesłanki niż określone w art. 17 u.ś.r. nie mogą być brane pod uwagę przez organy administracji publiczne przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji ani z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani z art. 17 u.ś.r. nie wynika, aby wymagane i konieczne było ustalanie przez organy administracji publicznej sytuacji rodziny osoby wymagającej opieki, w tym ustalanie możliwości uzyskania przez taką osobę świadczeń alimentacyjnych od osób ustawowo zobowiązanych do ich ponoszenia.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z zawartego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. odesłania do k.r.o. wynika, że znaczenie prawne dla ocen przyjmowanych na potrzeby spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (związku przyczynowego), ma niewątpliwie kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego obciążającego inne niż wnioskodawca osoby. Nie można się również zgodzić z tym, że skoro w samej u.ś.r. powołane zagadnienie nie zostało uregulowane, to usprawiedliwione jest odwołanie się do regulacji k.r.o.

Zauważyć należy, że nie można, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy (vide - uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 , sygn. akt I OPS 5/13).

Uszło przede wszystkim uwadze Sądu I instancji, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. (...). W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak – wbrew stanowisku Sądu I instancji - jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22).

W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, iż skoro odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter i nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania, to nie można do postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stosować powołanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 129 § 2, art. 135 § 1 i 2, art. 140 § 1 k.r.o.

Rację ma Rzecznik Praw Obywatelskich wskazując, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów k.r.o. wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i w oparciu o przepisy k.r.o. dokonano podziału osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i dalszym stopniu zobowiązanych do alimentacji, jak też uwzględnił pierwszeństwo alimentacyjne małżonków względem siebie. Stanowisko to Rzecznika Praw Obywatelskich znajduje oparcie w powołanej wyżej uchwale NSA sygn. akt I OPS 2/22.

Całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji zawarte na stronie 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do tego, że żaden przepis u.ś.r. nie zezwala na to, aby zapewnienie uprawnionemu opieki odbywało się zawsze za pomocą środków publicznych i efekcie skutkowało zwolnieniem innych osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym z partycypowaniem w kosztach opieki nad niepełnosprawnym.

Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że w Rozdziale 7 u.ś.r. uregulowano finansowanie świadczeń rodzinnych, w tym też finansowanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 u.ś.r. do finansowania świadczeń rodzinnych mają zastosowanie przepisy o finansach publicznych (ust. 1). Świadczenia rodzinne i koszty ich obsługi, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne są finansowane w formie dotacji celowej z budżetu państwa (ust. 2).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie daje jej sposobności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca bowiem codziennie wykonuje osobiście wszelkie czynności opiekuńcze nad matką w takim zakresie, który pozostaje adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Poważny stan zdrowia matki skarżącej, co zresztą przyznają zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, wymaga bezsprzecznie stałej przy niej obecności i podejmowania różnego rodzaju czynności opiekuńczych w różnych porach, w ciągu całego dnia przez cały rok. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Zauważyć też trzeba, że skarżąca przez cały czas czuwa przy matce i pozostaje w gotowości do jej udzielenia wymaganej pomocy. Mając zatem na względzie zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką, w pełni zrozumiały jest brak możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymierza czasu pracy.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż w niniejszej sprawie bez żadnych wątpliwości występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. Brak podejmowania przez skarżącą zatrudniania wywołany jest bez wątpienia koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącą aktywności zawodowej. Zatem całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o niewystępowaniu związku przyczynowo – skutkowego miedzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką.

Zasadnie zatem Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez bezkrytyczną akceptację stanowiska organu odwoławczego o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz okoliczność, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.