Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia del. WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Zakładowej Organizacji Związkowej A [...] Uniwersytetu A w K. z siedzibą w S. na bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu A w K. w przedmiocie informacji publicznej zobowiązuje Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego w K. do załatwienia pisma strony skarżącej z dnia [...] r., w terminie 14 dni.

Zakładowa Organizacja A pismem z dnia [...] r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu [...] w K. domagając się zobowiązania organu do udostępnienia opinii prawnej w sprawie wyboru członków komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika [...] w K. albo w razie odmowy udostępnienia tej opinii – wydanie w tej sprawie decyzji stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w październiku 2009 r. Rada Wydziału [...] w K. dokonała wyboru pięciu członków komisji konkursowej na stanowisko kierownika [...] oraz podjęła w tej sprawie stosowną uchwałę. Władze uczelniane unieważniły powyższe wybory uznając, że wybrani kandydaci nie uzyskali wymaganej większości głosów. Stanowisko to zostało oparte na treści opinii prawnej sporządzonej przez prawników świadczących pomoc prawną dla Uniwersytetu.

Ponieważ treść tej opinii nie jest znana, sprawa budzi liczne kontrowersje i jest istotna dla funkcjonowania uczelni pismami z dnia [...] i [...] r. zwrócono się o jej udostępnienie, jednakże wnioski te nie zostały uwzględnione. Natomiast skarżąca otrzymała jedynie pismo z dnia [...] r., w którym została poinformowana o uprawnieniach związków zawodowych wynikających z ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Zdaniem skarżącej postępowanie Rektora uchybia przepisom prawa i nosi znamiona bezczynności. Zaznaczono jednocześnie, że [...] Uniwersytet [...] posiada status państwowej jednostki organizacyjnej, a tym samym reprezentujące go osoby zobowiązane są stosować przepisy ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej ( art. 4 ust. 1 pkt 4). Informacja o treści opinii prawnej, na podstawie której podejmowane są przez władze uczelni istotne decyzje – niewątpliwie mieści się w kategorii informacji publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 tej ustawy. W następstwie złożonych wniosków Rektor zobowiązany był więc udostępnić treść żądanej opinii prawnej, a ewentualna odmowa wymagała decyzji administracyjnej. Ponadto zdaniem skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Rektora, jakoby uprawnienia związków zawodowych do uzyskania informacji publicznej ograniczone były przepisem art. 28 ustawy o związkach zawodowych, gdyż zgodnie z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu i eliminowanie związków zawodowych z kręgu uprawnionych jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Rektor [...] Uniwersytetu [...] w K. wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie organu, żadne z pism kierowanych do organu uczelni nie zostało złożone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie dotyczyło udostępnienia dokumentu stanowiącego informację publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy.

Zaznaczono, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o udostępnię informacji publicznej na formularzu znajdującym się na stronie internetowej uczelni, jak również nie wskazała, iż występuje w trybie przepisów tej ustawy. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie było podstaw formalno-prawnych do wszczęcia przez organ postępowania na zasadach i w trybie określonym w przedmiotowej ustawie. Dodano przy tym, że pisma objęte skargą były jednymi z wielu pism wchodzących w skład licznej korespondencji kierowanej do Rektora przez związki zawodowe, a zatem brak w nich wyraźnego określenia podstaw żądania nie może obciążać organu obowiązkiem przyjęcia domniemania, iż konkretne pisma zostały złożone w innym niż zazwyczaj trybie, a więc nie w oparciu o ustawę o związkach zawodowych.

Nadto wskazano, że organ udzielając odpowiedzi na pisma ustosunkował się merytorycznie do podnoszonej problematyki, natomiast nieprzekazanie samej opinii prawnej wynikało z faktu, iż opinia ta została sporządzona nie przez organ administracji publicznej lecz przez kancelarię prawną – podmiot zewnętrzny w stosunku do uczelni, a jej wydanie służyło do wykorzystania przez organ, a nie na rzecz osób trzecich. W oparciu o tę opinię zostało dopiero sprecyzowane stanowisko organu, co znalazło odzwierciedlenie w piśmie z dnia [...] r. stanowiącym odpowiedź na pisma skarżącej. W ocenie organu tak wytworzone pismo jako pochodzące od podmiotu wykonującego funkcje publiczne stanowi dopiero informację publiczną podlegająca udostępnieniu. Natomiast opinia prawna, która nie została sporządzona przez organ administracji publicznej nie może być uznana za informację publiczną.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. (I OSK 89/09) wskazano jednocześnie, iż nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej jest informacją publiczną. O tym czy taka opinia podlega udostępnieniu decyduje cel w jakim została opracowana. Natomiast wniosek skarżącej o przedłożenie opinii prawnej nie następuje w związku z realizacją celu publicznego, lecz ma na celu zaspokojenie interesu skarżącej, która w sprawie prezentuje odmienne stanowisko.

Podniesiono także, że żądana opinia prawna dotyczyła konkretnego stanu faktycznego, tj. przeprowadzonego na Radzie Wydziału wyboru członków komisji konkursowej poprzedzającej powierzenie obowiązków kierownika jednostki, zawierała dane osobowe pracowników uczelni, sposób głosowania w tym ilość otrzymanych przez poszczególnych kandydatów głosów, co wyklucza możliwość jej udostępnienia nawet w trybie cytowanej ustawy. Dodano również, że zakres żądanej informacji dotyczy raczej sfery stosunków pracowniczych, gdzie kompetencje związków zawodowych określają przepisy ustawy Kodeks pracy i ustawy o związkach zawodowych i nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

W tej sytuacji, w ocenie organu, brak podstaw do uznania zarzucanej bezczynności przez stronę skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi jest bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu [...] w K. w zakresie prawa do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1) jak również podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3).

W świetle powyższego, a także mając na uwadze treść art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że organizacja powszechnego kształcenia jest zadaniem władzy publicznej, a publiczne szkoły wyższe są elementem powszechnego systemu kształcenia oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365; ze zm.) stwierdzającego o tym, że władze publiczne zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędnie do wykonywania ich zadań, stwierdzić należy że [...] Uniwersytet [...] w K., a ściślej jego organy, wykonują zadania publiczne i jako takie są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy. Należy jednocześnie zaznaczyć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić podmiot żądający udostępnienia informacji pismem, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33)

W niniejszej sprawie skarżąca Zakładowa Organizacja A pismem z dnia [...] r. zwróciła się do Rektora [...] w K. o udostępnienie opinii prawnej dotyczącej wyboru członków komisji konkursowej powołanej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika katedry/zakładu tej uczelni. Wprawdzie w piśmie tym nie wskazano podstawy prawnej żądania to jednak w treści kolejnego pisma z dnia [...] r. stanowiącego ponowienie wniosku z [...] r., powołano się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, co wskazywało, że skarżąca w trybie tej ustawy domagała się realizacji żądania. O ile zatem organ miał wątpliwości co do podstawy prawnej żądania to powinien był zwrócić się o sprecyzowanie wniosku poprzez jej wskazanie. Z obowiązku tego nie zwalniał organu powoływany przez niego fakt wpływającej w tym czasie licznej korespondencji ze strony tego wnioskodawcy w oparciu o ustawę o związkach zawodowych jak również to, że wniosek o udostępnienie opinii nie został złożony na formularzu zamieszczonym na stronie internetowej uczelni. Przyjdzie zauważyć przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje obowiązku złożenia wniosku w szczególnej formie. Skoro organ nie rozpoznał wniosku w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej pomimo, iż skarżąca w treści pisma ponawiającego wniosek na ustawę tą wyraźnie się powołała, przy jednoczesnym zaniechaniu wystąpienia o sprecyzowanie podstawy żądania wniosku, to należało uznać, iż organ ten pozostaje w bezczynności.

Kolejną istotną kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy opinia prawna o udostępnienie której wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W przekonaniu Sądu w składzie orzekającym odpowiedź na to pytanie jest pozytywna. Materia informacji publicznej nie została w obowiązującym porządku prawnym uregulowana w sposób klarowny. Jednakże z reguły zamieszczonej w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzecznictwa unijnego oraz przepisów cytowanej ustawy z 6 września 2001 r., wywieść można szerokie rozumienie tego pojęcia. Art. 1 ust.1 przywołanej ustawy definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych, precyzując jej zakres w art. 6. Uwzględniając wszystkie te aspekty można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których organ używa do zrealizowania przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego i nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu (wówczas powstaje ewentualnie kwestia ograniczenia dostępu do żądanych informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych). Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Cytowana ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust.1, że przysługuje on każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem określonych w art. 5, precyzując w art.3 ust. 1, art. 7 ust.1, art. 11 sposoby jego realizacji.

Zdaniem Sądu opinia prawna sporządzona na potrzeby organu jako dokument służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu – co do zasady - posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, jest wytworzony na potrzeby organu, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie działania organów oraz sposobie załatwienia sprawy (spraw), itp., stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a tym samym podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy opinia została sporządzona przez podmiot zewnętrzny w ramach wykonywanej na rzecz organu obsługi prawnej, czy przez pracownika organu, skoro organ dokumentu tego używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Zgodzić się natomiast przyjdzie z poglądem, że nie każda opinia prawna, ze względu na cel jej opracowania, posiada walor informacji publicznej. W ocenie Sądu waloru informacji publicznej nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma ona służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który organ ten reprezentuje. Wniosek o udostępnienie treści takiej opinii nie może być bowiem środkiem służącym do dostarczenia informacji pozostałym stronom istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania. Sąd podziela tym samym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09, że w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje bowiem bez związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego. Natomiast w niniejszej sprawie opinia prawna, o udostępnienie której wystąpiła skarżąca, nie wiąże się z taką sytuacją. Dotyczy ona bowiem, co jest bezsporne, sposobu głosowania przeprowadzonego przez radę wydziału – statutowy organ uczelni, w związku z wyborem komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej uczelni. Żądany dokument pozostaje zatem w ścisłym związku z obowiązkami Uczelni w zakresie realizacji zadań publicznych i został sporządzony na potrzeby związane z realizacją tych zadań. Stanowi on rodzaj informacji publicznej o trybie działania państwowych osób prawnych w zakresie wykonywania zadań publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "b" ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jednocześnie skarżąca nie ubiegała się o udzielenie porady prawnej, lecz o udostępnienie już sporządzonej opinii prawnej, a więc istniejącego fizycznie dokumentu, stworzonego na potrzeby organu i znajdującego się w organie (pozostającego w jego dyspozycji). Z akt sprawy nie wynika także, aby dokument ten został włączony do akt jakiejkolwiek sprawy dotyczącej skarżącej, bądź w której skarżąca reprezentuje interesy innej strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym czy sądowym.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ustawy). Odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej. Organ może również umorzyć postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji.

Jednocześnie należy podkreślić, że w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli wskazania zgodnego z wnioskiem. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca - w tym przypadku udostępnienia treści konkretnego dokumentu, należy traktować jako nieudzielenie żądanej informacji.

Z wyżej wymienionych przyczyn wniosek skarżącej powinien być załatwiony w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.