Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Burmistrza Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Gminy do załatwienia pkt 1, 2 i 3 wniosku skarżącego J. Z. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Gminy na rzecz skarżącego J. Z. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 19 września 2013 r. J. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 7 maja 2013 r. skierował do Burmistrza pismo zawierające między innymi pytania dotyczące przebiegu zatrudnienia Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego

. Z uwagi na brak stosownej odpowiedzi, ponowił pytania w dniu 19 czerwca 2013 r. Pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. Burmistrz odmówił udzielenia informacji wskazując, że wnioskowane informacje nie dotyczącą działania organów publicznych ani osób sprawujących w nich funkcje publiczne, a zatem zastosowanie znajduje art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący mając na uwadze, że prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu jeśli dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publicznej, mających związek z pełnieniem tych funkcji, wnioskiem z dnia 16 lipca 2013 r. zwrócił się o udzielenie informacji publicznej w zakresie 3 zagadnień :

1. Jakie wykształcenie posiada Naczelnik Wydziału Gospodarki Odpadami S.

D.

2. Kiedy S. D. został zatrudniony w Urzędzie Miejskim na pełny etat i w jakim wydziale.

3. Kiedy S. D. awansował z inspektora na specjalistę i w jakim

wydziale.

Skarżący podniósł, że pomimo tego, iż Naczelnik Wydziału Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego pełni funkcję publiczną, zaś żądane informacje mają związek z pełnieniem tej funkcji, to do dnia złożenia skargi Burmistrz nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej. W końcowej części skargi przywołał stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych potwierdzające, że złożenie skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż organ z zachowaniem przepisanych terminów ustosunkował się do pytań skarżącego w formie pisma z dnia 29 lipca 2013 r. informującego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Dalej organ wskazując na treść unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej wyjaśnił, czym jest informacja publiczna i jakie są warunki uzyskania informacji przetworzonej. Następnie powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy podniósł, że pracownik S. D. nie pełni funkcji publicznej, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, a co uzasadniałoby udostępnienie żądanych danych. Co więcej, nie jest osobą uprawnioną do wydawania decyzji administracyjnych. Poza tym spornych informacji nie sposób zakwalifikować jako takie, które dotyczą sfery faktów. Organ wywiódł także, że skoro zgodnie z przyjętym stanowiskiem judykatury, informacji publicznej nie stanowią dokumenty potwierdzające wykształcenie kandydata na pracownika organu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 683/09), zatem informacja zawarta w tych dokumentach również nie może mieć charakteru publicznego. Konstatując Burmistrz stwierdził, że zakres żądanych przez skarżącego informacji nie może zostać uznany za informację publiczną. Informacje te nie są bowiem istotne dla interesu publicznego, a nadto zmierzałyby do nadmiernej i niczym nieuzasadnionej ingerencji oraz kontroli organu w kontekście jego kompetencji jako pracodawcy. Ponadto nie mają związku z funkcjonowaniem organu lub jego majątkiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Gminy w sprawie wniosku J. Z. z dnia 16 lipca 2013 r.

o udzielenie informacji publicznej dotyczącej S. D. pełniącego funkcję Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego poprzez wskazanie posiadanego przez niego wykształcenia, daty zatrudnienia na pełny etat w urzędzie, daty awansu na specjalistę oraz wydziału, w którym został zatrudniony

i do którego awansował.

Skarga na przedmiotową bezczynność podlega kognicji sądu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w świetle którego, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), mamy zatem do czynienia wówczas, gdy podmiot ten będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej nie udziela jej w terminie przewidzianym ustawą, albo gdy, przy wystąpieniu przesłanek ustawowych do umorzenia postępowania lub odmowy udostępnienia, nie wydaje

w terminie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji następuje tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, czy też inną tajemnicę ustawowo chronioną, bądź też prawo do prywatności oraz w razie braku interesu publicznego przy informacji przetworzonej, zaś decyzja o umorzeniu postępowania wydawana jest z powodów technicznych (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, LEX 78064). Natomiast, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy następuje poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

W sprawie bezsporne jest, że wskazany w skardze organ, tj. Burmistrz Gminy , należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej

(art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz pismem z dnia 29 lipca 2013 r. poinformował skarżącego, że zadane przez niego pytania nie obejmują zagadnień, które należą do kategorii informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ ten dodatkowo wyjaśnił, że wnioskowana informacja podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdyż nie dotyczy osoby sprawującej funkcję publiczną. Ponadto, zdaniem organu, informacji tych nie można uznać za szczególnie istotne dla interesu prawnego jak i za dotyczące sfery faktów.

W ocenie Sądu, stanowiska Burmistrza zawartego w piśmie z dnia 29 lipca

2013 r. jak i w odpowiedzi na skargę nie sposób uznać za prawidłowe.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zagwarantowane w Konstytucji prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś ograniczenia tego prawa mogą nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności".

W świetle powyżej wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP stwierdzić należy, że pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 czerwca 2008 r. II SAB/Ke 7/08, wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2007 r. II SAB/Wa 85/07, wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009 r. II SAB/Kr 109/08, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1557/13; wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy informacją publiczną jest informacja o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach. Z tego wynika, że dane odnoszące się do osób pełniących w organach władzy publicznej określone funkcje publiczne, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Niewątpliwie organy jednostek samorządu terytorialnego (w tym burmistrz, którego obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną zapewnia urząd) należy zaliczyć do organów władzy publicznej, zaś naczelnicy wydziałów urzędu miejskiego są osobami pełniącym określone funkcje publiczne.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby sprawującej funkcję publiczną, ale nie budzi wątpliwości, że taką osobą będzie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), a więc pracownik administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Naczelnik wydziału jako pełniący określone stanowisko w strukturze organizacyjnej urzędu miejskiego, jest pracownikiem podporządkowanym służbowo burmistrzowi. Niewątpliwie na uprawnienia naczelnika wydziału, jako kierownika komórki organizacyjnej, nie składają się wyłącznie czynności techniczne czy usługowe, skoro ze swej istoty stanowisko kierownicze sprawowane w urzędzie miejskim jest stanowiskiem urzędniczym, występującym obok stanowiska pomocniczego i usługowego, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Z tego też względu Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego należy uznać za funkcjonariusza publicznego.

Nie sposób podzielić stanowiska organu, że żądania skarżącego obejmujące: podanie wykształcenia Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami w Urzędzie Miejskim, datę jego zatrudnienia oraz awansu jak i wydziałów, w których te okoliczności miały miejsce, nie stanowią informacji publicznych wymienionych w art. 6 ustawy, skoro odnoszą się one do pracownika urzędu miejskiego będącego funkcjonariuszem publicznym. Poza tym informacje te należą do sfery faktów, którymi dysponuje Burmistrz jako zwierzchnik służbowy pracowników samorządowych i z całą pewnością te informacje związane są z pełnioną przez naczelnika funkcją publiczną i jego kompetencjami (kwalifikacjami).

W powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 683/09 NSA wskazało, że dokumenty prywatne zawierające m.in. dane dotyczące wykształcenia, doświadczenia zawodowego, stażu kandydatów na stanowiska urzędnicze nie stanowią informacji publicznej. Jednakże nie można

z powyższego wywodzić, jak czyni to organ, że udostępnieniu nie podlegają same dane znajdujące się w zasobie podmiotu zobowiązanego, którzy tworzą również dokumenty prywatne. Nadto podkreślić należy, że w niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji o faktach dotyczących osoby zatrudnionej w urzędzie, a nie o udostępnieniu określonych dokumentów.

Wprawdzie, na co zwrócił uwagę organ, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Przepis ten określa zakres ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, w tym pracownika samorządowego, o ile ten nie wykonuje funkcji publicznej lecz wyłącznie czynności usługowe lub techniczne. Tak więc w stosunku do osób podejmujących się sprawowania funkcji publicznej, sfera ich prywatności w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis będzie ograniczona, a tym samym dostępna publicznie. Skoro Naczelnik Wydziału Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego– jak już wyżej wykazano - pełni funkcję publiczną, a żądane przez skarżącego dane odnoszą się do warunków powierzenia i wykonywania funkcji, zatem przepis ten – wbrew odmiennemu poglądowi Burmistrza – nie może mieć zastosowania.

Przy czym zauważyć należy, że organ nieprawidłowo utożsamia przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z pojęciem informacji publicznej. Przeświadczenie organu, że żądana informacja ingeruje w sferę prywatności danej osoby będącej pracownikiem urzędu, obliguje do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, a nie zawiadomienia wnioskodawcy, że informacja nie stanowi informacji publicznej i nie może zostać udzielona.

Nie ma również racji organ twierdząc, że spełnienie żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 16 lipca 2013 r. jest niemożliwe z uwagi na brak interesu prawnego w uzyskaniu informacji publicznej.

Zbadanie, na mocy art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy uzyskanie wnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego dotyczy wyłącznie informacji przetworzonej. Tymczasem żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, lecz informacji prostej.

Informacją przetworzoną jest taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, tj. dokonania stosowanych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych itd., co połączone jest z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 64/13, wyrok dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie stanowi zaś przesłanki dla uznania informacji publicznej za informację przetworzoną, jeżeli wymaga ona poszukiwania we własnych zasobach zobowiązanego, czy też dokonania analizy dokumentów pod względem treści. Takie czynności są zwykłymi czynnościami w wyniku których nie powstaje żadna nowa informacja, którą można byłoby utożsamiać

z informacją przetworzoną. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że udostępnienie danych co do wykształcenia, awansu jak i zatrudnienia nie wymaga jakichkolwiek analiz, obliczeń czy zestawień, a jedynie prostego odnalezienia w zbiorze dokumentów akt osobowych danego pracownika.

Reasumując stwierdzić należy, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji o Naczelniku Wydziału Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego dotyczył tej materii, którą reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W związku z tym organ, tj. Burmistrz Gminy, zobowiązany był do rozstrzygnięcia wniosku w sposób przewidziany ustawą, tj. albo udzielić informacji albo wydać decyzję o odmowie udzielenie informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma oznacza, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego zgodnie z przepisami powołanej ustawy w wymaganym terminie, a zatem dopuścił się bezczynności.

Przy czym powyższej bezczynności nie sposób uznać za rażącą, skoro organ

w terminie zakreślonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało jedynie z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Zwłoka nie ma zatem cech lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków nałożonych ustawą. Istotą rażącego naruszenia prawa jest, pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej Burmistrz zobowiązany będzie do kierowania się interpretacją przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przedstawioną powyżej.

W tym stanie rzeczy orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

o zobowiązaniu Burmistrza Gminy do załatwienia pkt 1, 2 i 3 wniosku skarżącego. Stwierdzenie w pkt II, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wydano stosownie do art. 149 § 1 zdanie drugie powołanej ustawy, zaś w przedmiocie kosztów orzeczono w pkt III zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.