Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S., D.B. i K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1791/23 w sprawie ze skargi J.S., D.B. i K.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1791/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji", "Sąd") oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent m.st. Warszawy po rozpatrzeniu wniosku J.S. z dnia 6 października 2009 roku oraz wniosku J.S., D.B. i K.L., z dnia 17 października 2017 roku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] ozn. jako "[...]" dz. [...] (Sąd I instancji omyłkowo podał "dz. [...]") , odmówił J.S., D.B., K.L., A.B. i M.B. przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość, stanowiącą obecnie część dz. ew. nr [...] oraz [...], [...] i [...] z obr. [...]. Uzasadniając swoją decyzję organ ten wskazał, że utrata władania następców prawnych dawnego właściciela przedmiotową nieruchomością nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 roku, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Od niniejszej decyzji odwołanie wywiodły J.S., D. B. i K.L.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na brak legitymacji J.S., D.B., K.L., A.B. i M.B., tj. spadkobierców A.B., który nabył prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy przelewu wierzytelności z dnia 9 maja 1959 roku zawartej w formie aktu notarialnego, Rep. A/a-[...], od Z.S., która roszczenia do przedmiotowej nieruchomości w połowie odziedziczyła po M.J. (na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy z dnia 4 marca 1959 rok, sygn. akt I Ns II 229/57), a w drugiej połowie nabyła na podstawie umowy darowizny od swojej siostry Z.S. (umowa darowizny akt notarialny nr [...]). Wojewoda Mazowiecki wskazał, że spadkobiercy A.B. nie są podmiotami uprawnionymi do występowania z roszczeniami o ustalenie odszkodowania z uwagi na brak posiadania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.S., D.B. i K.L.

Sąd I instancji rozpoznając wniesiona skargę wskazał, że podstawą umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej: "u.g.n."), było uznanie przez organ II instancji, że z wnioskiem wystąpiły osoby nieposiadające przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na to, że nie posiadają one uprawnienia do otrzymania odszkodowania, gdyż nie były właścicielkami przedmiotowej nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu ani spadkobiercami poprzedniego właściciela, a tylko takie osoby mogły kwalifikować się, jako "uprawnione" w rozumieniu art. 215 ust. 2 u.g.n. Skarżący – jak wskazał WSA – wywodzą swoje prawa z faktu bycia spadkobiercami nabywcy roszczeń dekretowych na podstawie zawartej umowy przelewu z dnia 9 maja 1959 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodły J.S., D.B. i K.L., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej, jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 215 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. dalej, jako "u.g.n.") w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej, jako "k.p.a.") oraz art. 30 ust. 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabywca roszczeń na podstawie umowy przelewu wierzytelności oraz jego spadkobiercy nie mogą zostać uznani za stronę postępowania o ustalenie odszkodowania z uwagi na brak interesu prawnego, co skutkowało odmową przyznania skarżącym legitymacji do dochodzenia odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 - również jak "dekret") wobec uznania, iż interes prawny skarżących, jako następczyń prawnych nie ma źródła w normie prawa materialnego, podczas gdy prawidłowa wykładania wskazanych przepisów prowadzić powinna do uznania nabywcy wierzytelności i prawa do odszkodowana i jego spadkobierców za stronę postępowania prowadzonego na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. posiadającą interes prawny do występowania w tym postępowaniu;

b) art. 176 w zw. z art. 168 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań (Dz.U. Nr 82, poz. 598 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zastosowanie tych przepisów, jako przewidujących ogólną zasadę zbywalności praw i wierzytelności, prowadziłoby do ustalenia, że dokonany na ich podstawie przelew praw i wierzytelności stanowi źródło interesu prawnego w postępowaniu o odszkodowanie z art. 215 ust. 2 u.g.n.;

c) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i dokonanie wykładni przepisów art. 215 ust 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a. niezgodnie z konstytucyjnie zagwarantowanymi zasadami ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalnością wywłaszczania nieruchomości wyłącznie za słusznym odszkodowaniem, co dodatkowo narusza zasadą sprawiedliwości społecznej, podczas gdy zastosowanie wskazanych przepisów Konstytucji RP prowadziłoby uznania interesu prawnego nabywcy praw i wierzytelności odszkodowawczych i jego spadkobierców do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 § 2 u.g.n. w charakterze strony;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2023 r. wydana została z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji kiedy skarżące miały interes prawny do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 § 2 u.g.n., co wynikało z następstwa prawnego po właścicielach nieruchomości objętej działaniem przepisów Dekretu;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2023 r. wydana została z naruszeniem przepisów art. 6, 7 i 8 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, pogłębiania zasady zaufania do organów państwa oraz z zaniechaniem wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej w sprawie decyzji, które to naruszenia skutkowały umorzeniem postępowania w sprawie, pomimo istnienia podstaw do jego prowadzenia w oparciu o wniosek skarżących o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 § 2 u.g.n.;

c) art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż Sąd I instancji związany był w niniejszej sprawie stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z 30 czerwca 2022 r. I OPS, 1/22 podczas gdy uchwała ta wydana została na gruncie art. 128 ust. 1 u.g.n., a nie przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., który przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości nakazuje stosować odpowiednio a nie, wprost, co skutkowało oparciem się na poglądzie wyrażonym w uchwale I OPS 1/22 bez zbadania merytorycznych zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1791/23 w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W piśmie procesowym z 20 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzutom skargi kasacyjnej brak jest waloru zasadności z przyczyn podanych niżej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w świetle art. 174 p.p.s.a. powoływanie się na naruszenie niespójnego zbioru zarzucanych przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe

Podkreślić w tym kontekście wypada ukształtowanie przez ustawodawcę skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego o charakterze niepełnym, acz sformalizowanym. Oznacza to, że nie każda postulowana wadliwość wyroku czy postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić podstawę jego skutecznego zakwestionowania. Autor środka zaskarżenia zobowiązany jest, bowiem do wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone przez sąd I instancji oraz do precyzyjnego wyjaśnienia, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa lub jego błędna wykładnia - w odniesieniu do prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), bądź wykazania istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji (w ramach naruszenia przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W obrębie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., strona może powołać się na: 1. błąd wykładni - polegający na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien przy tym obejmować tak konkretyzację nieprawidłowości wykładni, przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i podanie prawidłowej – zdaniem strony – rekonstrukcji normy prawnej z przepisu; 2. błąd subsumpcji - obejmujący nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego konkretnej sprawy. W odniesieniu do naruszeń prawa procesowego autor środka zaskarżenia powinien zaś wykazać istotny wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., opiera się na naruszeniu przepisów postępowania, – jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi kasacyjnej, opartej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., następuje jedynie wówczas, gdy uchybienie sądu mogło mieć, – co należy podkreślić – istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe z kolei determinuje wniosek, że pomiędzy podnoszonym uchybieniem procesowym a zaskarżonym wyrokiem istnieć powinien bezpośredni związek przyczynowy. Niewystarczającym będzie, zatem poprzestanie przez autora środka zaskarżenia na określeniu uchybienia w postaci powołania konkretnego przepisu prawa procesowego, koniecznym jest wykazanie, że następstwo podnoszonej wadliwości bezpośrednio warunkowało treść kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku.

Za niedopuszczalną, szczególnie na gruncie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uznaje się praktykę konstruowania zarzutów kasacyjnych poprzez wyliczanie znacznej liczby przepisów luźno ze sobą powiązanych, z pominięciem wykazania, na czym konkretnie polegało naruszenie każdego z nich i na czym polegał ich wpływ na wynik sprawy. Powyższe ma miejsce w analizowanym przypadku. Dla przykładu wskazać tu można multiplikację przepisów określonych przez autora skargi kasacyjnej, jako pozostające w związku i objęcie "pozostawaniem w związku" regulacji wyliczonych we wszystkich zarzutach procesowych. Autor skargi kasacyjnej podnosi naruszenie przez sąd licznych przepisów, jednakowoż w każdym z zarzutów pozostających w związku z naruszeniem art. 215 ust. 2 u.g.n.

W kontekście powyżej przytoczonych reguł dotyczących szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie nie została ona sporządzona w sposób w pełni je odzwierciedlający. W szczególności zwrócić tu należy uwagę, że wprowadzone przez autora środka zaskarżenia rozgraniczenie charakteru zarzutów na procesowe i materialnoprawne, zawiera odniesienia do w zasadzie tożsamych przepisów i argumentacji (z wyłączeniem naruszeń wskazanych w pkt (2b) i (2c) petitum). Argumentacja skarżących zawarta zarówno w zarzutach naruszenia prawa procesowego jak i materialnego sprowadza się do kwestionowania zasadności stanowiska, w którym odmówiono skarżącym przyznania interesu prawnego w dochodzeniu odszkodowania. Zarzuty te odnoszące się do interesu prawnego zostały zmultiplikowane.

Naruszenia określone, jako procesowe sprowadzają się tu jedynie do ogólnikowych twierdzeń, nie obejmując przy tym wymaganego art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wykazania istotnego wpływu postulowanego naruszenia na wynik tej, konkretnej i indywidualnej przecież sprawy. Powyższe zaś determinuje bezpośrednio prawidłowość tego typu zarzutów. Zakres kontroli podnoszonych wadliwości wyroku Sądu I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny został w tej sprawie określony jedynie poprzez wskazanie, na czym w ocenie skarżących miałaby polegać prawidłowo przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna. W ich ocenie ta kontrola winna prowadzić do uchylenia decyzji, jako naruszającej prawo. Skarżący stwierdzają, przy tym, że mają interes prawny, jednakże za tą argumentacją nie przeprowadzają oni żadnego wnioskowania, dlaczego też interes prawny winien im przysługiwać, nie dokonują oni jakiejkolwiek odmiennej wykładni niż ta, która została kompleksowo wyrażona przez sąd I instancji. Samo, bowiem twierdzenie zawarte w pkt "V" uzasadnienia skargi kasacyjnej, że skarżący powinni być stroną postępowania jest niewystarczające. Podobnież twierdzenia zawarte w pkt "VI". Tutaj również argumentacja sprowadza się do arbitralnego stwierdzenia, że skarżący winni mieć interes prawny. Skarżący powołują się w tym miejscu na swoje liczne postępowania, w których rzekomo mieli mieć interes prawny, a także na bliżej nieokreślone postępowania "innych osób znajdujących się w podobnej sytuacji". Skarżący wskazują także na mającą istnieć w tej kwestii linię orzeczniczą dotyczącą następstwa prawnego. Jednakże na poparcie tezy o istniejącej linii orzeczniczej nie powołują żadnego orzeczenia, czy to sądu powszechnego, czy też administracyjnego. Powoływane zaś w tym punkcie orzeczenie NSA o sygn. I OPS 3/10 nie jest w żaden sposób powiązane z jakąkolwiek linią orzeczniczą dotyczącą interesu prawnego.

Wprawdzie ta wadliwość skargi kasacyjnej nie oznacza automatycznego jej zdyskwalifikowania, czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, jednak w istotny sposób ogranicza możliwość odniesienia się tak sformułowanych zarzutów, do których można odnieś się jedynie w sposób zbiorczy.

Analiza argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego wskazuje, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z konstatacją organu, zaaprobowaną przez Sąd Wojewódzki, iż wnioskujący o odszkodowanie nie mają w sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co oznacza zaistnienie stanu bezprzedmiotowości prowadzonego z ich inicjatywy postępowania.

Powyższe stanowisko nie może zyskać akceptacji.

Na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), potocznie określanego jako "dekret Bieruta" lub "dekret warszawski" wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy z dniem wejścia dekretu w życie, czyli 11 listopada 1945 r., przeszły na własność gminy m.st. Warszawy. Dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawni następcy będący w posiadaniu gruntu lub osoby reprezentujące ich prawa, a w pewnych okolicznościach również użytkownicy gruntów, w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, mogli złożyć wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy gruntu (zastąpionej później prawem użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy, za symboliczny czynsz (opłatę). Gminy zobowiązane były uwzględnić te wnioski, jeśli korzystanie przez dotychczasowych właścicieli dało pogodzić się z przeznaczeniem gruntu według tzw. planu zabudowania (art. 7 dekretu). W razie niezgłoszenia takiego wniosku lub w sytuacji nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy (albo prawa zabudowy), gmina zobowiązana była do wypłaty odszkodowania (art. 8 dekretu). Prawo do domagania się odszkodowania powstawało po upływie 6 miesięcy od dnia przejęcia gruntu przez m. st. Warszawę i wygasało 3 lata od tego terminu. Z czasem okazało się, że rozporządzenia wykonawczego dotyczącego odszkodowania z tytuły przejecie gruntów przez dekret warszawski nigdy nie wydano.

Z treści tych przepisów w sposób oczywisty wynika, że ich celem było złagodzenie skutków dekretu i zostały one skierowane do osób bezpośrednio nim dotkniętych tj. poprzednich właścicieli ewentualnie ich prawnych następców.

W miarę wykonywania dekretu warszawskiego wprowadzano również inne rozwiązania łagodzące jego skutki, ale jedynie w odniesieniu do pewnych kategorii nieruchomości. Mowa tutaj o uprawnieniach wynikających z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, kontynuowanych w istocie w przepisie art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu oraz powtórzonych w art. 215 u.g.n. Zgodnie z tymi przepisami możliwe stało się uzyskanie odszkodowania za gospodarstwo rolne położone na gruntach, które na podstawie dekretu warszawskiego przeszły na własność państwa, przy czym warunkiem było, aby prowadzący gospodarstwo poprzedni właściciele tych gruntów lub następcy prawni tych właścicieli zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. Wspomniane przepisy umożliwiły również występowanie z wnioskami o odszkodowania za: (I) dom jednorodzinny - w sytuacji, gdy grunt i dom objęte były działaniem dekretu warszawskiego oraz dom przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. (II) jedną działkę budowlaną – w sytuacji utraty władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przepisy te stanowią uzupełnienie regulacji dekretowych, dając części osób pozbawionych własności prawo do zgłoszenia wniosku o ustalenie odszkodowania.

Należy przy tym zauważyć, że wszystkie wyżej przedstawione regulacje prawne koncentrują się w swojej treści na uprawnieniach przysługujących dotychczasowym (poprzednim) właścicielom, a więc na osobach bezpośrednio dotkniętych działaniem dekretu, nie rozszerzając tych uprawnień na inne podmioty.

W badanej sprawie spadkobiercy A.B. wystąpili o ustalenie odszkodowania za dawną nieruchomość dekretową na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., co oznacza, że warunkiem koniecznym dla wydania decyzji merytorycznej (tak pozytywnej jak i negatywnej), jest złożenie podania inicjującego w tym przedmiocie postępowanie, przez podmiot mający w tym interes prawny. Takim z kolei legitymują się wyłącznie właściciele nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu i ich spadkobiercy. Wskazuje na to wyraźnie brzmienie powołanego przepisu, który nakazuje materialnoprawane podstawy odszkodowania oceniać w odniesieniu do sytuacji w jakiej znaleźli się "poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni". "Poprzedni właściciel" zaś – jak stanowi art. 4 pkt 4 u.g.n. – to osoba, "która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów". W tym przypadku na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., na mocy którego wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem jego wejścia w życie (tj. 21 listopada 1945 r.) na własność gminy m. st. Warszawy (art. 1 dekretu).

W obowiązującym systemie prawa nie ma natomiast podstaw do nabycia statusu "poprzedniego właściciela" nieruchomości warszawskiej w drodze czynności prawnej, zwłaszcza czynności ze sfery prawa cywilnego.

W tym miejscu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OPS 1/22) przyjął, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Zaś w uchwale z dnia 10 kwietnia 2024 r. (sygn. akt I OPS 1/23) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu. Jakkolwiek przywołana uchwała została podjęta w odniesieniu do tzw. roszczeń dekretowych, to jednak przeprowadzona przez Sąd analiza w odniesieniu do ukształtowanego umową stosunku cywilnoprawnego, jako źródła interesu prawnego w prawie publicznym pozostaje aktualna także na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Poglądem wyrażonym w powyższej wskazanych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w sprawie Sąd jest związany z mocy art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala bowiem na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Reasumując, w obowiązującym systemie prawa nie ma podstaw do nabycia statusu "poprzedniego właściciela" nieruchomości warszawskiej w drodze czynności prawnej, zwłaszcza czynności ze sfery prawa cywilnego. Umowy cywilnoprawne nie kreują norm prawnych powszechnie obowiązujących, lecz są jedynie efektem stosowania prawa cywilnego w wyniku zgodnej woli stron. Sama podstawa cywilnoprawna zawarcia umowy nie tworzy interesu prawnego w obszarze prawa administracyjnego (publicznego), chyba, że istnieje w prawie powszechnie obowiązującym norma materialna przypisująca stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Skutki czynności cywilnoprawnej mogą powodować powstanie praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego, jednakże tylko wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie to unormował. Wynika to nie tylko ze szczególnego charakteru norm prawa publicznego, stanowiącego zbiór norm o charakterze ius cogens, ale również z konstrukcji władztwa administracyjnego, jako elementu determinującego charakter stosunku publicznoprawnego, pozwalającego wyodrębnić stosunek oparty na prawie administracyjnym i odgraniczyć go od stosunku prawnego ze sfery prawa prywatnego.

Tym samym umowa darowizny, którą zawarły H.S. i Z.S. oraz następcza umowa przelewu wierzytelności zawarta między Z.S., a A.B. w żaden sposób nie wpłynęły na krąg stron postępowania o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 u.g.n. z uwagi na to, że nabycie tych roszczeń nie nastąpiło w ramach sukcesji uniwersalnej, zaś jedynie w drodze sukcesji singularnej. Dlatego też J.S., D.B., K.L., A.B. i M.B. będący spadkobiercami A.B. nie posiadają legitymacji do udziału w niniejszym postępowaniu, a w związku z tym brak im przymiotu interesu prawnego, bowiem jak wskazano powyżej – ich uprawnienie do żądania odszkodowania nie może wynikać z czynności cywilnoprawnej. Wobec tego nie mogli oni na gruncie niniejszego postępowania formułować wniosków o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w trybie art. 215 u.g.n.

Zgodnie zaś z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Powyższe dowodzi, że skarżący kasacyjnie nie posiadając interesu prawnego, nie mogli być stroną w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, co prawidłowo zostało ocenione przez Sąd Wojewódzki.

Końcowo należy tylko zauważyć, że w sprawie nie miał zastosowania art. 176 Kodeksu zobowiązań w zw. z art. 168 Kodeksu zobowiązań, bowiem ocena legitymacji skarżących winna być oceniana na podstawie przepisów dekretu warszawskiego oraz ww. przepisów wprowadzonych w celu złagodzenia działania tego dekretu, nie zaś na podstawie umowy cywilnoprawnej z 1959 r. zawartej przez ich poprzednika prawnego ze spadkobierczyniami dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej.

Zaskarżony wyrok nie narusza również wskazanych w skardze kasacyjnej art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji stanowi, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z art. 64 Konstytucji wynika zaś, iż każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W przedmiotowej sprawie ingerencja państwa nie dotyczyła jednak w żaden sposób w jakiegokolwiek prawa własności poprzednika prawnego skarżących, dlatego tak sformułowany zarzut jest nieadekwatny do charakteru badanej sprawy, a tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł doprowadzić do zakwestionowania poprawności zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Wojewoda Mazowiecki prawidłowo bowiem umorzył wszczęte na wniosek skarżących postępowanie, a Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na tę decyzję.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik s karżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z treścią art. 193 zd. drugie p.p.s.a.