Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 165/20 w sprawie ze skarg M. S. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie płatności rolnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 165/20 oddział skargi M. S. (dalej "skarżący") na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2019 r. – nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015, – nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2015, – nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 za rok 2015.

Skarżący zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 165/20.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego tj.

• Art. 8 ust 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 delegowane komisji (UE) z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie parlamentu europejskiego i rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, w związku z § 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 roku w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za części kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości, poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że rowy melioracyjne których szerokość nie przekracza 2 metrów są wyłączone spod płatności jeżeli przebiegają przez obszary niekwalifikujące się do dopłat mimo braku takiej delegacji ustawowej czy wykonawczej jak również braku zastosowania przepisu i ustalenia iż obszary przygraniczne które zostały wyłączone przez organ z płatności stanowią w istocie element krajobrazu w postaci pasów zadrzewień o szerokości nie przekraczającej 2 metry i powinny być objęte płatnością.

• Art. 8 ust 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie rady (we) nr 637/2008 i rozporządzenie rady (we) nr 73/2009, poprzez błędną wykładnię i uznanie iż tereny zakrzewione na działkach skarżącego nie kwalifikują się do dopłat mimo iż tereny te są wykorzystywane do produkcji rolnej i utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez cały okres wnioskowanej w 2015 roku płatności tj. co najmniej raz w roku skoszone w narzuconym przepisami terminie, jak również błędne uznanie iż mimo braku przepisów dotyczących wyłączeń terenów spod dopłat będących terenami zakrzewionymi, sąd zaakceptował wyłączenie części gruntów przez ARiMR które miały być terenami zakrzewionymi bez poczynienia jednoznacznych ustaleń iż tereny te nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej przez cały okres 2015 roku.

• Art. 8 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 9 ust. 3 akapit pierwszy lit. b rozporządzenia nr 640/2014, delegowane komisji (UE) z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie parlamentu europejskiego i rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, w związku z § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew z dnia 6 marca 2015 roku, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie iż na przedmiotowych działkach nie znajduje się rozporoszone zadrzewienie i zbędne jest liczenie drzew mimo występowania w części działek wnioskowanych do dopłat rozproszonego zadrzewienia, i tym samym uznanie że tereny zadrzewione są terenami wyłącznie zwartymi i podlegają wyłączeniu,

• Art. 8 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 9 ust. 3 akapit pierwszy lit. b rozporządzenia nr 640/2014, delegowane komisji (UE) z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie parlamentu europejskiego i rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, w związku z § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew z dnia 6 marca 2015 roku, poprzez nieprawidłowe niezastosowanie i w konsekwencji akceptację wyłączenia spod płatności obszarów zadrzewień, które stanowiły pasy zadrzewień o szerokości mniejszej niż 2 metry, obszarów zadrzewień rozproszonych gdzie liczba nie przekraczała 100 drzew na ha, jak również wyłączenie spod płatności obszarów rowów o szerokości mniejszej niż 2 metry i błędnego ustalenia iż przebiegają one pomiędzy terenami wyłączonymi spod płatności

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

• art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na podstawie błędnie zastosowanego art. 151 p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organ zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a.; zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron wyrażonej w art. 7 k.p.a.; zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. nakładających na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygania sprawy, poprzez brak prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności bezkrytyczne przyjęcie iż powierzchnie niekwalifikowane do dopłat wynikają z dokumentacji fotograficznej pozyskanej przez ARiMR z dowolnymi naniesieniami wektorowymi w sytuacji gdy inne dowody obalają to założenie i w konsekwencji przez oddalenie skarg na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego w Rzeszowie ARiMR,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zmierzającego do ustalenia kategorycznego stanu rolniczego działek [...] i [...] przez cały okres 2015 roku i tym samym weryfikacji czy rolnik spełnił wszelkie normy do wnioskowanych do dopłat gruntów w 2015 roku

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonych dowodów, opartej na wybiórczych dowodach , jak również bez zastosowania wymaganej wiedzy i zasad doświadczenia życiowego i tym samym ustaleniu iż dowód w postaci naniesień wektorowych na zdjęciach ARIMR jest jedynym i obiektywnym i pewnym źródłem ustalenia stanu działek na rok 2015 mimo posiadania dokumentacji przyrodniczo ornitologicznej na potrzeby programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 sporządzonej przez inż. Arnolda Cholewę z której wynikają obszary kwalifikowane do dopłat tożsame z terenami wskazanymi przez skarżącego i z terenami wskazanymi w programie rolno - środowiskowym.

• art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tj. nie wypowiedzenie się co do treści wszystkich zarzutów wyrażonych w skardze w tym do treści zeznań świadków oraz takie skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że brak jest możliwości odczytania toku rozumowania Sądu 1 instancji i tym samym jednoznacznego ustalenia jaki i dlaczego został przyjęty stan faktyczny będący podstawą orzekania

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 31 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez błędne uznanie iż zgłoszenie wystąpienia szkód bobrzych w kwietniu 2016 roku zgłoszone w ustawowym terminie jako wystąpienie zjawiska siły wyższej, należy odnosić do ustalenia wystąpienia zjawiska siły wyższej w 2015 i tym samym błędną akceptację sądu rozstrzygnięcia organu o odmowie uznania przypadku za wystąpienie siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności za rok 2015 gdy w rzeczywistości chodzi o rok 2016 i tym samym braku rozstrzygnięcia organu czy zdarzenie z kwietnia 2016 roku jest lub nie jest zdarzeniem wystąpienia siły wyższej za rok 2016

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów na podstawie przepisów art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. i wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie

2) zasądzenie na jego rzecz, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancję w tym kosztów zastępstwa adwokackiego

3) przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania i rozpoznanie jej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, tamże).

Przystąpienie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą, że sprawa skarżącej jest rozpoznawana kolejny raz przez sądy administracyjne. W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z: 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1762/12; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). W sprawie niniejszej były wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyroki z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 914/16 i z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 939/16, którymi uchylono decyzje oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Tarnobrzegu nr z dnia 6 oraz 21 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na naruszenie przepisów prawa procesowego, stwierdzając, między innymi, że organ nie podał w zasadzie żadnych przyczyn wykluczenia części działek z płatności.

Przechodząc do oceny zarzutów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy wskazać, że są one bezpodstawne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skargą kasacyjną objęte są trzy decyzje w zakresie płatności bezpośrednich, płatności ONW i w zakresie płatności rolnośrodowiskowej. Głównym zaś przedmiotem sporu między stronami jest zasadność wyłączenia z płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego, ONW i rolnośrodowiskowej w kampanii na 2015 r. części działek o numerach [...], bowiem zdaniem organu nie były to tereny faktycznie użytkowane w celu rolniczym, czemu przeczy skarżący, twierdząc, że organ swoje stanowisko wywodzi bezpodstawnie ze stanu tych działek stwierdzonych w 2016 r., który odbiega od tego który istniał w 2015 r.

Najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Sąd I instancji rozpoznając sprawę odniósł się do stawianych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie WSA dokonał analizy prawidłowości ustaleń organu w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, co znalazło stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku. I tak, WSA wskazał m.in. (zob. s. 13 uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku), że skarżący kwestionował weryfikację powierzchni działek dokonaną w oparciu o zdjęcia satelitarne wykonane w dniach 6 czerwca i 9 sierpnia 2015 r., stąd też przeprowadzono kontrolę na miejscu w 2016 r. oraz dowody dodatkowe, w tym i te o przeprowadzenie których wnioskował skarżący. Podkreślona została posiłkowość kontroli na miejscu w 2016 r. (s. 18 uzasadnienia) i ich cel, tj. weryfikację powierzchni PEG działek deklarowanych we wniosku i późniejsze odniesienie do wykonanych zdjęć lotniczych (s. 13 uzasadnienia). W dalszej kolejności Sąd I instancji przedstawił szczegółowy przebieg weryfikacji powierzchni działek z wskazaniem dowodów oraz wnioskami z nimi płynącymi. Odnośnie zarzutów braku pomiaru w kontroli na miejscu grobli, rowu opaskowego oraz zakrzewień, w szczególności bez uwzględniania tolerancji pomiaru urządzenia GPS, wskazano na dokonane wykluczenia terenów niekwalifikujących się do płatności w 2015 r. na działkach ewidencyjnych nr [...], które oparte zostały na ortofotomapie, na której jasno wskazano jaki obszar stanowi obszar zadrzewiony, zakrzaczony, obszar grobli, terenu podmokłego oraz terenu rowu. W trakcie oględzin działek, poparto powyższe protokołami stanowiącymi dokumenty urzędowe sporządzonymi przez kontrolerów o stosownych uprawnieniach. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący skupia się na ogólnym zakwestionowaniu poczynionych ustaleń w następstwie, których powierzchnia stwierdzona różni się od deklarowanej przez niego do poszczególnych płatności i nie odnosi się, co do zasady, do konkretnych nieprawidłowości (poza groblą i rowem) ani też nie przedstawia dowodów na odmienny stan na każdym z wykluczonych gruntów w 2015 r. (s. 20 uzasadnienia). Wyrażając swoją ocenę w sprawie przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd I instancji stwierdził, że organ wywiązał się z obowiązku należytego uzasadniania zaskarżonej decyzji, prawidłowo powołał i zacytował przepisy, które miały zastosowanie w sprawie. W szczególności obszernie uzasadnił zasady wyznaczania powierzchni działek z uwzględnieniem ortofotomapy jako instrumentu weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Tym samym też organy sprostały zadaniu nałożonemu na nie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 914/16 i I SA/Rz 939/16. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do zarzutów. Stąd też należy się zgodzić z Sądem I instancji, że organy nie naruszyły żadnego z przepisów k.p.a. wskazanych w skardze w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 80 k.p.a.

Na aprobatę nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. odnoszącymi się do postępowania dowodowego. Na marginesie należy wskazać, że w każdej z trzech ustaw regulujących płatności bezpośrednie, ONW i rolnośrodowiskowe w sposób tożsamy regulowane są postępowania dowodowe przed organem administracji. Dlatego też dla przejrzystości uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskaże zasady odnosząc się do płatności bezpośrednich.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że przywoływane w ich ramach przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie mogły mieć zastosowania, co powoduje, że nie mogły one zostać naruszone tak przez organy administracji publicznej, jak i przez Sąd I instancji. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, z których wynika, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast z ust. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1591/18; z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, tamże). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., II GSK 1077/11, tamże). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zob. wyroki NSA z dnia 27 listopada 2012 r., II GSK 1733/11; 17 stycznia 2024 r., I GSK 1967/22, tamże). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w tym poprzez wskazywany "brak powołania dowodu z opinii geodety".

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. W jego ramach skarżący kasacyjnie podnosi m.in. oddalenie skargi przez WSA, pomimo dowolnej oceny przez organy administracji naniesień wektorowych i pominięciem dokumentacji przyrodniczo ornitologicznej, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, tj. na niekorzyść strony.

Odnosząc się do powyższego, wskazania wymaga, że zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia stanowią w istocie polemikę z dokonaną w sprawie oceną dowodów, bez zachowania wcześniej omówionych wymogów uzasadnienia zarzutu. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że ustaleniom w zakresie użytkowanej rolniczo powierzchni działek nie można postawić zarzutu dowolności, gdyż organ szczegółowo opisał nieprawidłowości stwierdzone na poszczególnych działkach, w oparciu o dokumentację fotograficzną. To właśnie między innymi zdjęcia z ortofotomapy z dnia 6 czerwca 2015 roku oraz 9 sierpnia 2015 r., a więc odzwierciedlające lokalizacje oraz stan działek na rok, w którym skarżący ubiegał się o przedmiotowe płatności, miały kluczowe znaczenie w sprawie. Tym samym nie można w rozpoznawanej sprawie deprecjonować wartości oceny dokumentacji fotograficznej, a zarzuty dowolności są postawione bardzo ogólnie. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia zaistnienia naruszenia art. 80 k.p.a. określającego zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co prawidłowo zwrócił uwagę WSA, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu procesowego polegającego w ocenie kasatora na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 31 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezpodstawny. Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowań administracyjnych były dopłaty za rok 2015. W dniu kontroli tereny działek [...]były dotknięte zniszczeniami wskutek szkód bobrzych, o których to szkodach organ był na bieżąco informowany. Szkody, które zostały ujawnione na miejscu podczas kontroli w roku 2016 to skutki szkód z roku 2016, dlatego ustalenia kontrolne nie mają rozstrzygającego znaczenia dla sprawy odnoszącej się do przyznania płatności na rok 2015.

Przechodząc do oceny zarzutów opartych na art. 174 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na ich funkcjonalne powiązanie, konieczna jest ich łączna ocena.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w niniejszej sprawie organy dokonały weryfikacji wniosku strony o przyznanie płatności i z tymi ustaleniami w pełni zgodził się Sąd I instancji. Trzeba bowiem przypomnieć, że deklarowane do płatności działki ewidencyjne nr [...] stanowią w części tereny, które nie kwalifikują się do płatności. Na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, rozstrzygające są w tej sprawie zdjęcia z ortofotomapy wykonane w 2015 r. - czyli z roku kampanii, której sprawa dotyczy. Na badanych działkach wykluczono z płatności niekwalifikujące się powierzchnie, które stanowiły obszar zawierały tereny zadrzewiony, zakrzewiony, groble oraz rów. Taka bowiem ocena w pełni odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Istotna dla rozstrzygnięcia jest regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz. U. z 2015 r. poz. 336), dalej jako "rozporządzenie". Stosownie do § 2 rozporządzenia do elementów krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności zalicza się m.in. rowy, a w myśl § 3, powierzchnię zajmowaną przez elementy krajobrazu zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m.

Ponadto § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi określa maksymalne zagęszczenie drzew, o którym mowa w art. 9 ust. 3 akapit pierwszy lit. b) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Art. 9 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 formułuje dwa warunki zakwalifikowania obszaru będącego działką rolną zawierającą rozrzucone drzewa, które muszą być spełnione łącznie, mianowicie: działalność rolniczą można prowadzić w podobny sposób jak na działkach bez drzew położonych na tym samym obszarze (lit. a) oraz liczba drzew na kwalifikujący się hektar nie przekracza maksymalnego zagęszczenia (lit. b). Skoro zatem w sprawie nie podważono ustalenia, że na spornym obszarze występował zwarte skupiska drzew i krzewów o znacznym zagęszczeniu, który ograniczał działalność rolniczą, a zatem nie była spełniona przesłanka istnienia "rozrzuconych drzew" oraz warunek możliwości prowadzenia działalności rolniczej w podobny sposób jak na działkach bez drzew, tym samym nie było potrzeby zliczania drzew i ustalania ich zagęszczenia (warunek z lit. b). Brak ziszczenia się zarówno przesłanki "rozrzuconych drzew" na działce rolnej, jak też brak jednego z warunków (w rozpoznawanej sprawie - warunku określonego w art. 9 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 640/2014) powoduje bezprzedmiotowość badania zaistnienia kolejnego warunku, a zatem stosowania § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bowiem ustalone warunki muszą być spełnione łącznie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.