Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" założonej w [...] r. w [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 438/16 w sprawie ze skargi "[...]" założonej w [...] r. w [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 lutego 2017 r., II SA/Gd 438/16, oddalił skargę [...] założonej w [...] roku w [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] założone w [...] roku w [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., która została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., w rezultacie którego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj.:

a) wybiorczą i dowolną analizę zebranego materiału dowodowego w postaci Projektu wstępnego urządzenia zieleni dla [...] i umocnienia stoków [...] w [...] ze stycznia 1968 oraz Planu ogólnego zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy [...] i zabezpieczenia stoków [...] ze stycznia 1969 polegającą na poddaniu analizie jedynie tych fragmentów wskazanych dokumentów, z których wynikało, że umocnienie klifu [...] miało polegać jedynie na wykorzystaniu i pozostawieniu na przedmiotowej nieruchomości istniejącej zieleni, podczas gdy kompleksowa analiza tych dokumentów a także pozostałych dowodów znajdujących się w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że istniejąca zieleń miała zostać wykorzystana do realizacji dalszych prac mających na celu umocnienie klifu, które jednak nie zostały podjęte;

b) wadliwego ustalenia, że z zakresu prac polegających na umocnieniu terenu klifu [...] zostały wyłączone przedmiotowe działki jako już odpowiednio zarośnięte roślinnością, która miała zapewnić umocnienie klifu, podczas gdy z treści zebranego materiału dowodowego wynika, że w niniejszej sprawie w ogóle nie może być mowy o jakimkolwiek wyłączeniu skoro na żadnej z działek wchodzących skład klifu nie wykonano jakichkolwiek prac przewidzianych w Projekcie wstępnego urządzenia zieleni dla [...] i umocnienia stoków [...] w [...] ze stycznia 1968 oraz Planie ogólnego zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy [...] i zabezpieczenia stoków [...] ze stycznia 1969;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów skarżącej oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia poprzez:

a) brak jednoznacznego określenia celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości poprzez zamienne posługiwanie się pojęciami "umocnienie klifu" i "zabezpieczenie klifu", które to pojęcia mają odmienny zakres pojęciowy, co uniemożliwia dokonanie ustaleń, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę zapadłego rozstrzygnięcia;

b) brak odniesienia się do zarzutu skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. dotyczącego wadliwego ustalenia, że Plan ogólny zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy [...] i zabezpieczenia stoków [...] ze stycznia 1969 r. przewidywał nieprzeprowadzenie jakichkolwiek prac w stosunku do działki nr [...] (obecnie nr [...]);

c) brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia do wadliwej interpretacji Wojewody [...] mapy stanowiącej załącznik do dokumentu pod nazwą: Akceptacja projektu wstępnego przez Przewodniczącego Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1965 r., który to dokument stanowił dla organu kluczowy dowód, na podstawie którego uznał, że na przedmiotowych działkach nie miały zostać podjęte jakiekolwiek prace, mające na celu umocnienie klifu [...];

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że niewykonanie jakichkolwiek prac na wywłaszczonej nieruchomości mogło stanowić realizację celu wywłaszczenia w postaci umocnienia klifu [...];

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż wobec wskazanych uchybień przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekający winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jako że wystąpiły przesłanki w nim określone;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. i art. 3, art. 5, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że cel wywłaszczenia polegający na umocnieniu klifu [...] został zrealizowany na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], obręb nr [...] o pow. 223 m2, [...], obręb [...] o pow. 2890 m2 i [...], obręb [...] o pow. 472 m2 dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...].

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina Miasta [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. (pkt I.4. skargi kasacyjnej) z oczywistych względów nie mógł odnieść skutku, gdyż obydwa te przepisy mają charakter wynikowy i ich zastosowanie lub nie zależy od wyniku kontroli zaskarżonego aktu, przeprowadzonej przez Sąd I instancji. Nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt I.3. skargi kasacyjnej) poprzez nieprawidłowe uznanie, że niewykonanie jakichkolwiek prac na wywłaszczonej nieruchomości mogło stanowić realizację celu wywłaszczenia w postaci umocnienia klifu [...], to uzasadnienie skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnia, jak te dwa przepisy mają się do powyższego ustalenia, czy też oceny prawnej. Pierwszy z tych przepisów stanowi o rozstrzyganiu w granicach sprawy, bez związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a drugi przesądza o tym, jak powinno wyglądać uzasadnienie wyroku i z jakich elementów powinno się składać. Jak ma się to do poprawności ustalenia, że niewykonanie jakichkolwiek prac na wywłaszczonej nieruchomości mogło stanowić realizację celu wywłaszczenia, skarga kasacyjna nie wyjaśnia. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się zatem do tego zarzutu odnieść. Wspomnieć jedynie należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można podważać prawidłowości merytorycznego stanowiska Sądu I instancji (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2018 r., I OSK 2220/16, LEX nr 2574145).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego określenia celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości (pkt I.2. skargi kasacyjnej) i zamienne posługiwanie się pojęciami "umocnienie klifu" i "zabezpieczenie klifu", które to pojęcia, zdaniem skarżącej kasacyjnie, mają odmienny zakres, co uniemożliwia dokonanie ustaleń, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę zapadłego rozstrzygnięcia. Zarzut ten nie polega na prawdzie, a wskazane w nim pojęcia tylko pozornie uniemożliwiają określenie celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Jasne jest bowiem, że celem wywłaszczenia była ochrona klifu [...] przed erozją, czemu miało służyć pozostawienie istniejącego zadrzewienia i zakrzewienia, ewentualnie ich uzupełnienie oraz uporządkowanie. W takim znaczeniu cel wywłaszczenia został zrealizowany, co Sąd I instancji wyjaśnił w szczegółach na str. 31-32 uzasadnienia wyroku i ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny podziela.

O tym, że pozostawienie na przedmiotowych nieruchomościach istniejącej zieleni może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia już z chwilą wywłaszczenia, przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 16 października 2013 r., I SA/Gd 336/13. Stwierdzono tam między innymi, że "W ocenie Sądu, za przekonywującą uznać należy argumentację, że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowało się zadrzewienie i zakrzewienie i zostało ono pozostawione jako zieleń towarzysząca bulwarowi lub jako zieleń, której celem było umocnienie stoku, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się już teren zielony spełniający wymogi przewidziane w planie inwestycji, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości." Skarga kasacyjna od wyroku WSA w Gdańsku z 16 października 2013 r. została oddalona wyrokiem NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 381/14, a zatem powyższa ocena prawna nie została skutecznie zakwestionowana i jest wiążąca na gruncie art. 153 p.p.s.a., czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca kasacyjnie.

Wskazany wyrok z 16 października 2013 r. uwzględnił skargę tylko z tego powodu, że pozostawały wątpliwości co do tego, czy celem wywłaszczenia była stricte budowa bulwaru, czy także szerzej, umocnienie i ochrona klifu. Ta okoliczność została oceniona i rozstrzygnięta w oparciu o wytyczne zawarte w wyroku z 16 października 2013 r. i nie budzi już wątpliwości. W takiej sytuacji, przy wskazanej wyżej ocenie prawnej, wiążącej na gruncie art. 153 p.p.s.a., bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest, czy dalsze prace związane z zielenią, mające na celu umocnienie klifu zostały podjęte, czy też nie, jeśli istniejąca w chwili wywłaszczenia zieleń spełniała już swój cel w postaci umocnienia klifu i ochrony go przed erozją. Stanowi to odpowiedź na pozostałe zarzuty podniesione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, przy czym zauważyć należy, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w ogóle nie zostały uzasadnione.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie niniejszego wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów zawartych w art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.