Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 117/18 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 24 listopada 2017 r., nr 9010-2017-004086 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub szczególnymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz N. Sp. z o.o. Sp. k. w B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 117/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecnie: Dz. U. 2022 poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę N. Spółka z o.o. Spółka komandytowa (dalej też: "spółka", "skarżąca") i uchylił decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej też: "Dyrektor", "organ") z 24 listopada 2017 r., nr 9010-2017-004086 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżąca spółka w dniu 25 maja 2016 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Białymstoku wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w którym ubiegała się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2016 rok.

W dniu 27 czerwca 2017 r. Spółka złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wycofanie wniosku o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2016 rok.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku decyzją z dnia 5 września 2017 r. nr 0189-2017-019659 odmówił Spółce przyznania wnioskowanej płatności. Organ ten przyjął, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 1306/2013", zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Dyrektor decyzją z dnia 24 listopada 2017 r. nr 9010-2017-004086 utrzymał ww. decyzję Kierownika w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał wycofanie wniosku z 27 czerwca 2017 r. za bezskuteczne.

Powyższą decyzję Spółka zaskarżyła w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uznał, że skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez Skarżącą sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji (zwłaszcza w kontekście rozwiązań wspólnotowych) płatności, o które ubiegała się Spółka.

WSA przytoczył treść art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Dokonując analizy wydanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej też: TSUE) wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu), WSA uznał, że aby można było mówić o zaistnieniu w sprawie sztucznych warunków organ jest zobowiązany: (1) zweryfikować obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) zweryfikować obiektywne dowody pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie organ może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W ocenie Sądu I instancji organ administracji w kontrolowanej sprawie: (1) nie wykazał aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

WSA podkreślił, że przedstawione przez organ powiązania nie mogą być same w sobie wyłączną podstawą do wydania zaskarżonych decyzji w sprawie. Wskazywane powiązania: (1) nie były ukrywane przez podmioty ubiegające się o płatności, (2) były doskonale znane organom wydającym pozytywne rozstrzygnięcia za lata wsteczne, (3) są znane z urzędu WSA w Białymstoku, który wielokrotnie kontrolował prawidłowość wydanych rozstrzygnięć przez organy wydanych wobec powiązanych podmiotów (4) były, co wynika z załączonych do akt spraw opinii, również znane Dyrektorom Parków.

Sąd I instancji odnosząc się do, braku wykazania aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia wskazał, że organ, co prawda wskazuje na poszczególne cele realizowane w danym programie ale w żaden sposób w wydanych rozstrzygnięciach nie przedstawił argumentacji przez co nie udowodnił, że w każdej ze spraw działanie Spółki powoduje, że nie może zostać osiągnięty zindywidualizowany cel zamierzony przez system wsparcia.

Organ I instancji ogólnie w decyzji wskazuje, że przez korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia rozumieć należy podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych. Zatem sztuczny podział gospodarstwa jak wskazuje organ pierwszoinstancyjny ma na celu przyznanie kwoty płatności do gruntów rolnych znacznie wyższej niż należna gospodarstwu zgodnie z przepisami prawa.

Organ drugiej instancji natomiast wskazuje w decyzji, że mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do przyznania płatności Spółka w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Spółkę pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zarzuty sformułowane przez organ oscylują w zakresie odmówienia Spółce statusu rolnika samodzielnie prowadzącego działalność rolniczą.

Sąd I instancji nie znalazł odpowiedzi na pytanie - jakie fakty spowodowały, że w 2016 roku, po 5 latach prowadzenia działalności przez Skarżącą i po wydaniu przez te same organy kilkudziesięciu decyzji wobec Spółki, a także po przeprowadzeniu wielokrotnie różnego rodzaju czynności kontrolnych spowodowało, że wobec Spółki wyciągnięto tak daleko idące, sprzeczne w kontekście lat wcześniejszych wnioski. W tym zakresie nie ma żadnej analizy w decyzjach w ujęciu historycznym w kontekście przyznanych płatności i posiadanych gruntów przez Spółkę, a przecież podkreślić należy, że pomoc finansowa za rok 2015 i lata wcześniejsze została Spółce przyznana. Przez co kwestia prowadzenia działalności rolniczej przez Spółkę również nie była kwestionowana.

Organ nie wyjaśnił w wydanych rozstrzygnięciach wpływu zasady degresywności oraz ograniczeń związanych z modulacją oraz okresów ich obowiązywania co jak wskazał WSA wydaje się kluczowe w niniejszej sprawie, gdyż tereny użytkowane przez Spółkę leżą w obrębie Parku. W kontekście powyższego, czy można w jakikolwiek sposób zarzucić celowość działania Spółce w sytuacji, gdy powstała przed wprowadzeniem modulacji i degresywności. Jeśli organ uważa, że można to zobowiązany jest do wykazania argumentacji faktycznej i prawnej na podstawie której tak twierdzi.

Organ nie odniósł się do kwestii oceny możliwości wystąpienia degresywności na terenach dzierżawionych od Parków, które uzyskane zostały w drodze przetargów. Jak przypomniał WSA pełnomocnik Skarżącej wskazał, że 20 z 21 podmiotów posądzonych przez organ o stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia finansowego, działa na terenie dwóch Parków, tj. B. i N. i prowadzi swoje gospodarstwa rolne wyłącznie za zgodą dwóch Parków. W związku z czym utrzymanie w mocy wydanych rozstrzygnięć prowadziłoby w konsekwencji do przyjęcia tezy i usankcjonowania okoliczności, że to Parki są współodpowiedzialne za stworzenie sztucznych warunków.

Sąd I instancji ocenił przeprowadzone postępowanie dowodowe, z którego wynika, że dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Organ wskazał, że pasywność strony postępowania nie przyczynia się do możliwości pogłębionej analizy materiału dowodowego, który powinien być przez nią przedstawiony. WSA przyznał rację organowi, że nie ma on obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2017, poz. 278 ze zm. dalej: ustawy o płatnościach) oraz art. 21 ust. 3 in fine ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. 2018, poz. 627, dalej: ustawy o wspieraniu) nie może umykać fakt, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Niewątpliwie zatem w tego typu sprawach organ powinien odnieść się do wcześniej wydanych rozstrzygnięć i ocenić ich wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.

Problem prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego w tej kategorii spraw jest w ocenie WSA tym istotniejszy, że zarzut ze strony organów może spowodować wyeliminowanie z prowadzonej specyficznej działalności szeregu podmiotów i może wiązać się z dalszą egzystencją tych podmiotów, zaś spoglądając wstecz – organ wydawał szereg rozstrzygnięć przyznających różnego rodzaju płatności kontrolowanej spółce. Diametralna zmiana stanowiska organu musi zatem być poprzedzona szczegółowym uzasadnieniem przyczyn odstąpienia od dotychczasowej i wieloletniej praktyki.

Sąd I instancji stwierdził, że przedstawione w decyzjach zestawienia obejmują co prawda różne podmioty powiązane, jednak to w przypadku każdego z nich, indywidualnie należy wykazać brak prowadzenia działalności rolniczej, udział w tworzeniu sztucznych warunków oraz konkretne uzyskane tym działaniem korzyści także w ujęciu historycznym. Wyłączenie jednego lub kilku podmiotów z zestawienia może zmienić obraz całego stanu faktycznego kontrolowanych spraw. Badając element "podziału gospodarstwa" należało wziąć również pod uwagę sposób uzyskania gruntów przez dany podmiot – dzierżawa, poddzierżawa, przetarg. Organ powinien był odpowiedzieć na podstawowe dowodowo pytanie - czy uzyskanie gruntów w drodze przetargu może być sposobem tworzenia sztucznych warunków. Wykazanie powyższego jest niezbędne do przypisania woli obejścia przepisów prawa celem maksymalizacji zysków przez kontrolowane podmioty. Przy czym należy podkreślić, że organ w każdej ze spraw powinien zindywidualizować swoje postrzeganie do konkretnego podmiotu i potencjalnych korzyści każdego z tych podmiotów w aspekcie konkretnej płatności.

Jak zauważył WSA w sprawie istniała możliwość pogłębienia zebranego, skromnego w kontekście charakteru sprawy materiału dowodowego, na co wskazuje chociażby brak przesłuchania kluczowych świadków czy też pozyskania materiału dowodowego np. w postaci informacji z czynności nadzorczych dokonywanych ze strony dyrektorów obu Parków, którzy to zobowiązani byli do weryfikowania prawidłowości wykonywanych prac przez podmioty zorganizowane na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym Parków albo na gruntach prywatnych leżących na terenie obu Parków. Dyrektorzy występujący w roli organów, reprezentujących Skarb Państwa powinni zatem dysponować wiedzą kto prowadził działalność rolniczą na konkretnych gruntach i kto wypełniał zobowiązania związane z zachowaniem szczególnych wymogów dla tej działalności. O dużej wiedzy wskazanych świadków, świadczy m.in. treść opinii załączonych do stanowiska Skarżącej do odpowiedzi na skargę z dnia 24 kwietnia 2018 r.

W rozpoznawanej sprawie w kontekście kwestionowania działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę brak też wykazanych w aktach sprawy indywidualnych działań organów poza biurem jak chociażby oględziny na miejscu.

Sąd I instancji podkreślił, że strona nie może zasłaniać się tajemnicą przedsiębiorstwa czy ochroną dóbr osobistych. Przekazywane organom informacje mogą być niewątpliwie poddane procesom anonimizacji. Jednak to strona w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym winna wykazać swój czynny udział, bowiem w przeciwnym razie, narazi się na to, że organ będzie zmuszony wyciągnąć wnioski wyłącznie na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego – pozyskanego w drodze samoistnie przeprowadzonych czynności dowodowych.

Biorąc powyższe pod uwagę, oraz fakt, że to na organie ciąży obowiązek wykazania utworzenia sztucznych warunków w ocenie WSA w sprawie doszło nie tylko do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, ale też prawa procesowego w sposób mogący mieć istotne znaczenie w kontekście rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562) oraz art. 8 (zasady zaufania), art. 107 § 3 (obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji) Kodeksu postępowania administracyjnego.

Od tego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczyły:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę przede wszystkim na podstawie materiału zgromadzonego bezpodstawnie przez Sąd na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nie zaś materiału zgromadzonego przez organy administracji.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2017, poz. 278 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o płatnościach", ewentualnie art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2018, poz. 627) – zwanej dalej "ustawą o wspieraniu" w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1980 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", poprzez pominięcie tych przepisów w pewnym zakresie lub błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie.

Uchybienia powyższe przejawiały się zdaniem organu w tym, że bezpodstawnie przerzucono ciężar dowodu na organy, podczas gdy strona ma obowiązek czynnie uczestniczyć w postępowaniu i składać wyjaśnienia zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, co w sprawie nie miało miejsca. W skardze kasacyjnej zaakcentowano, że strona nie odpowiadała na żadne pytania organu; odpowiedzi także nie udzielali świadkowie. Ponadto w ocenie organu Sąd nie wskazał podstawy prawnej do tego, aby organy musiały ponownie przesłuchać strony i świadków, pominął to, że w tej sprawie – jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych – nie obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, a obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i inne osoby.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji pominął to, że organ ma prawny obowiązek podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku. Nie uwzględnił także szeregu istotnych dowodów przeprowadzonych przez organ, świadczących o nieprowadzeniu samodzielnie gospodarstw rolnych jako 22 osobnych podmioty i ocenił materiał jako niewystarczający do stwierdzenia sztucznych warunków skutkujące pozyskiwaniem zawyżonych dopłat. Skarżący kasacyjnie ocenił, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie zobowiązał organ do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie, który jest nieistotny dla spawy lub przyznany przez stronę powodujący przedłużenie postępowania, m. in poprzez zobowiązywanie organu do przeprowadzenia analizy historycznej działalności strony i począwszy od roku 2012, z pominięciem, że sprawa dotyczy płatności wyłącznie za 2016 r. a nie lat poprzednich, a jednocześnie pominięcie, że organ drugiej instancji wypowiedział się z jakiego powodu w roku 2012 w tej samej dacie lub zbliżonej doszło do założenia kilkunastu powiązanych spółek.

Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie zobligował do analizowania zagadnienia zagrożonej egzystencji strony i powiązanych z nią pozostałych podmiotów, podczas gdy jest to ten sam jeden podmiot korzystający z dopłat wyłącznie dla celów zarobkowych, a nie pomocowych. Skarżący kasacyjnie ocenił, że w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie zarzucono organowi brak obiektywizmu i bezpodstawnie skrytykowano sposób przeprowadzenia postępowania przez organy podczas gdy Sądowi pierwszej instancji znany był fakt istnienia powiązań, skoro rozstrzygał sprawy podmiotów powiązanych, co świadczy o nierównym traktowaniu innych podmiotów w podobnych sprawach.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego obejmowały niewłaściwą wykładnię i wadliwe niezastosowanie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/200,1 (Dz.U.UE.L.2009.30.16) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 73/2009",

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 65/2011", podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia obszarów wiejskich,

- błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WK) i 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013".

Zdaniem organu wadliwa wykładnia tych przepisów polegała na przyjęciu, że warunki wymagane do uzyskania korzyści nie zostały stworzone sztucznie w sprzeczności z celami, podczas gdy strona przyznała w skardze, że jej celem było osiągnięcie zysku z dopłat w warunkach powiązań, pominięcie okoliczności, że strona składając wniosek za rok 2016 złożyła oświadczenie o nie stwarzaniu sztucznych warunków i znane są jej zasady przyznawania dopłat, pominięcie że strona nie może otrzymać jakichkolwiek dopłat, jeśli stworzyła sztuczne warunki, a organ wykazał bezsprzecznie iż część dopłat w bardzo konkretnej kwocie jest zawyżona, stąd całość pomocy nie przysługuje, bezpodstawne obligowanie organów do wykazania jaki podmiot prowadził gospodarstwo, a który jako powiązany tego nie czynił, ponieważ organ wykazał, że żaden z 22 podmiotów nie prowadził gospodarstwa odrębnie ale w powiązaniu z pozostałymi, przepisy nie określają zamkniętego katalogu sztucznych warunków jakie można stworzyć i nie ma potrzeby wykazywania, który z podmiotów bardziej prowadził gospodarstwo, a który mniej, skoro żaden nie czynił tego odrębnie i samodzielnie, pominięcie, że nie ma innego celu utworzenia 22 spółek, niż pozyskanie zawyżonych płatności, pominięcie, że przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji nie był fakt ustalenia praw własności czy rodzaju posiadania gruntów, lecz faktycznego posiadania gospodarstwa w roku 2016 oraz fakt rzeczywistego prowadzenia nią odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne, zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieuzasadnione. Z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.

Skonstruowano je na obydwu podstawach kasacyjnych, dlatego w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie zasługiwały one na uwzględnienie, dlatego że Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do uznania, że doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, a wnioski organu w tym zakresie są przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2596/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C38D3C8DA8) w analogicznej do niniejszej sprawy.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ nie wykazał, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia. Dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że to wnioskodawca wykazać ma podstawy uzasadniające przyznanie pomocy. Nie ma natomiast obowiązku wykazywania okoliczności świadczących o tym, że pomoc mu nie przysługuje, bądź że udzielono ją nienależnie. Wykazywanie okoliczności negatywnych pozostawałoby zresztą w sprzeczności z podstawową zasadą dowodzenia faktów, które wystąpiły, nie zaś tego, co nie miało miejsca. Byłoby to zresztą nieuzasadnione biorąc pod uwagę zasady logicznego rozumowania.

To, że zaprezentowane przez wnioskodawcę podstawy do uzyskania pomocy zostały - zdaniem organu - wytworzone sztucznie musi zostać wykazane przez organy stosujące prawo. Przesądza o tym unormowanie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu, stanowiące kontynuację rozwiązania przyjętego w poprzedzających je art. 21 ust. 1 – 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2022 r., poz. 328).

Zatem - wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej - ciężar dowodu w zakresie faktów świadczących o wystąpieniu przesłanki sztucznych warunków spoczywa na organach administracji. Co więcej, ze względu na fakt, że są to okoliczności dla skarżącej spółki jednoznacznie niekorzystne, nie ma ona żadnego obowiązku dostarczania dowodów w takiej sprawie. Z samych tylko zaniechań w złożeniu wyjaśnień czy udzielenia pomocy organowi w zgromadzeniu innych dowodów w tym zakresie nie można wywodzić negatywnych dla strony konsekwencji. Byłoby to sprzeczne z jedną z podstawowych zasad dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, zakazującą zmuszania jednostki do samooskarżania się, wywodzonej z przepisu art. 14 ust. 3 lit. g Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19.12.1966 r., Dz. U. z 1977 r., poz. 167 (zob. wyrok ETPC z 20.10.1997 r., 20225/92, LEX nr 79567).

Oceny tej nie może zmienić powołanie się przez skarżącego kasacyjnie na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11, LEX nr 1217422, wyrok z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3133/17, LEX nr 2442917). Pozostają one nie tylko niesprzeczne, ale i spójne z aktualnie wyrażonym stanowiskiem Sądu. Częściowe przerzucenie ciężaru dowodu na stronę może dotyczyć jedynie przyznania uprawnienia, nie zaś – ogólnie rzecz ujmując – faktów stanowiących podstawę do wyciągnięcia niekorzystnych dla strony konsekwencji prawnych.

Powyższe spostrzeżenia nie stoją w sprzeczności z tym, że zasady określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czy też w art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ustanawiają nie prawo lecz obowiązek współdziałania strony z organem. Tym samym regulacje te w sposób istotny modyfikują ogólne postępowanie administracyjne, w którym współdziałanie strony z organem administracyjnym jest jej prawem, a nie obowiązkiem. W tej sprawie strona zdecydowanie zbagatelizowała powyższy obowiązek, a organ administracyjny nie poczynił wszystkich kroków celem wyegzekwowania tego obowiązku. Odnosząc się do realiów tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności strona nie może decydować o tym, jakie dowody są przydatne, a jakie nieprzydatne organowi administracyjnemu w postępowaniu i od tej oceny uzależniać udostępnienie materiału dowodowego. W tym zakresie gospodarzem postępowania jest bowiem organ administracyjny. Również narusza zasadę obowiązku współdziałania strony z organem administracyjnym w takim postępowaniu zasłanianie się przez stronę postępowania tajemnicą handlową. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w skrajnych przypadkach zasłanianie się tajemnicą handlową może doprowadzić do całkowitego sparaliżowania postępowania dowodowego, a w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Należy natomiast pamiętać o tym, że specyfika spraw w przedmiocie przyznania płatności wiąże się z tym, iż posiadaczem niezbędnych informacji oraz materiału dowodowego, które umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest przede wszystkim strona postępowania.

Jednakże bierność jednostki nie może automatycznie prowadzić do uznania twierdzeń organu za uzasadnione, nawet jeżeli prima facie wydaje się że wnioskodawca rzeczywiście naruszył prawo. Do zastosowania przepisu kreującego niekorzystną sytuację prawną strony wymagane jest wykazanie stosownych okoliczności przez organy administracji. To zaś, jakie fakty wymagają udowodnienia w procesie stosowania prawa zależy od znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a ściślej – znaczenia nadanego wykorzystanym przez ustawodawcę terminom języka prawnego w toku prowadzonych przez organ stosujący prawo zabiegów interpretacyjnych. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o wspieraniu są zatem nieuzasadnione. Nie doszło też w tej sprawie do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji wyrokował na podstawie akt sprawy i właśnie dlatego, że materiał ten okazał się niepełny, zaskarżona decyzja została uchylona. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji nie dopuścił żadnych dowodów, ale zauważył, że istnieją dowody, w tym zgłaszane przez skarżącą spółkę, które powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Zabieg ten był w pełni uprawniony, bo zmierzał do sformułowania organowi precyzyjnych zaleceń co do dalszego postępowania. Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zgłoszone na etapie postępowania kasacyjnego. Obejmowały one bowiem materiał, który powinien podlegać analizie przez organy administracji. Nie naruszono także art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., bo przepisy te mają charakter kompetencyjny. Sąd Wojewódzki rozpoznając tę sprawę wynikających z tych przepisów uprawnień orzeczniczych nie naruszył. Natomiast zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach nie jest trafny dlatego, że nie podlegał w tej sprawie zastosowaniu.

Pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie.

Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95" niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi - jak stanowi ten przepis - do nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści.

Z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013 r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/I-546 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie pogląd ten złagodzono. W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20 (Dz.U.UE.C.2022/213/5) TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on wszakże zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Wykazanie zatem sprzecznego z – jak stanowi wspomniany przepis – celami prawodawstwa unijnego działania wnioskodawcy nie wymaga udowodnienia jego wyłącznego w tym zamiaru. Tym samym obciążający organy administracji ciężar dowodu ogranicza się do okoliczności świadczących za sztucznym stworzeniem warunków uzyskania pomocy, sprzecznie z celami prawa unijnego oraz występowania zamiaru wnioskodawcy osiągnięcia takiego skutku. Takie rozumienie wyróżnionego we wskazanym orzecznictwie TSUE elementu subiektywnego działania beneficjenta pozwala na racjonalne i zgodne z interesem publicznym eliminowanie tych nieprawidłowości, które polegają na niezgodnym z prawem uzyskiwaniu pomocy. Sprzyja także równemu traktowaniu wszystkich podmiotów, które dopuszczają się nadużyć realizując nie tylko zamiar bezpośredni kierunkowy, ale także ewentualny (na ten temat zob. np. M. Małecki, Kryteria przypisania zamiaru wynikowego. Uwagi na marginesie wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 29 kwietnia 2013 r. (II AKa 62/13), Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych, 2013/3, s. 29-50). Odwołanie się w tym przypadku do pojęć prawa karnego jest uzasadnione tym, że w tej sprawie również wyznaczone przez przepisy prawa publicznego konsekwencje prawne odnoszą się do faktów składających się na negatywnie oceniane przez ustawodawcę zachowanie jednostki. Na podobieństwo stosowania norm prawa administracyjnego do stosowania norm prawa karnego wiele lat temu zwracał uwagę, odwołując się do poglądów J. Filipka, J. Borkowski (J. Borkowski, Normy materialne i formalne a pojęcie procedury administracyjnej, Studia Prawno Ekonomiczne 1982, t. 28, s. 34; zob. też Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 18.01.1988 r., III SA 964/87, OSP/5–6, poz. 251).

Uwagi powyższe prowadzą do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zdekodował przesłanki sztucznych warunków, bo uzależnił ich wystąpienie od takiego zamiaru wnioskodawcy, który skierowany był wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Zbada to, czy przewidziane w art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia nr 73/2009 stany rzeczy zostały wykreowane nienaturalnie, czy też powstały w ramach swobodnie funkcjonującego obrotu. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego jest na obecnym etapie sprawy nietrafny, bo Sąd pierwszej instancji nie przypisał pojęciom w nich wyjaśnionym znaczenia sprzecznego z tymi definicjami.

Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany będzie zatem zbadać istnienie powiązań o charakterze prawnym, ekonomicznym i osobowym, a także rozważyć to, czy motywem działania spółki było uzyskanie pomocy sprzecznie z celami systemu, to jest czy towarzyszył jej zamiar osiągnięcia takiego właśnie skutku, bądź – czy też mając świadomość prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanek bezprawnego uzyskania korzyści godziła się na wywołanie takiego efektu, pozostając obojętna na taką możliwość (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II AKa 103/12, LEX nr 1237629).

Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania zebranego już materiału dowodowego, opisanego rzetelnie i szczegółowo przez organy w zakresie różnego rodzaju powiązań pomiędzy podmiotami tworzącymi w ocenie organów sztuczne warunki. Jednocześnie trafnie ocenił, że przedstawione przez organ powiązania nie mogą być same w sobie wyłączną i akceptowalną przez Sąd podstawą do wydania zaskarżonych decyzji w sprawie. Powinna ona być bowiem uzupełniona o analizę charakteru tych powiązań, motywacji skarżącej, która towarzyszyła ich wykreowaniu. To zaś z kolei wymagało poczynienia pewnych uzupełnień w zakresie zgromadzonych dowodów. Postępowanie dowodowe może być uzupełnione przed sądem administracyjnym, ale Sąd organu w tym zastępować nie może. Analiza pełnego materiału dowodowego, postawy strony i jej stanowiska powinna zostać przeprowadzona na etapie postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić wreszcie należy, że postępowanie administracyjne w tej sprawie ma wprawdzie charakter autonomiczny, jednakże jeżeli w analogicznym stanie faktycznym organy w latach poprzednich wydawały decyzje o innej, korzystnej dla skarżącej treści, to zmianę kierunku rozstrzygnięcia należy rzetelnie uzasadnić, wskazując powody zmiany stanowiska. W przeciwnym razie organ mógłby się narazić na zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., którego stosowanie w sprawie niniejszej nie zostało wyłączone. Jeżeli zatem – w ocenie organu – wystąpiła potrzeba odmiennego niż dotąd rozstrzygnięcia wniosku skarżącej spółki za 2016 r., należy podać przyczyny zmiany dotychczas wyrażanej oceny. Nie można zatem zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, zgodnie z którą sposób załatwienia niniejszej sprawy pozostaje zupełnie wyabstrahowany od prezentowanego przez organy w latach wcześniejszych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.