Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. P. i R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1751/20 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie ze skargi D. P. i R. P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1751/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku D. P. i R. P., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2019 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania D. P. i R. P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2019 r., w której Wojewoda: 1) przyjął wartość nieruchomości, stanowiącej uprzednio własność D. i R. P. położonej w obrębie [...], gmina M. Suwałki, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka nr [...] od ul. [...] do ul. [...] realizowanego w ramach zadania pod nazwą budowa nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...], od ul. [...] do ul. [...] w Suwałkach, na łączną kwotę 51.887 zł; 2) ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość na rzecz wierzyciela hipotecznego – C. S.A. w W. w wysokości 51.887 zł; 3) odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wcześniejszego jej wydania z zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 4) zobowiązał Prezydenta Miasta Suwałk do wypłaty odszkodowania na rzecz C. S.A. z siedzibą w W. w wysokości 51.887 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna; 5) odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz P. S.A w B.; 6) odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz B. w W.

D. P. i R. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Rozwoju wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2019 r.

Uzasadniając wniosek skarżący podnieśli, że uprawomocnienie się decyzji w obecnym kształcie doprowadzi do wyrządzenia im znacznej szkody, ponieważ odszkodowanie na jej podstawie uzyska spółka, a więc podmiot, który nie posiada prawa do egzekwowania należności. Przekazanie tej kwoty na rzecz spółki nie doprowadzi jednocześnie do faktycznego spadku zadłużenia skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając wstrzymania wykonania decyzji w pierwszej kolejności ocenił dopuszczalność wniosku o wstrzymanie wykonania wydanej w I instancji w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest decyzja organu II instancji – Ministra Rozwoju.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości możliwość żądania wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, gdyż decyzja ta wydana została w granicach tej samej sprawy administracyjnej, co zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju.

Przechodząc do badania przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego, wskazano, że skarżący nie uprawdopodobnili, iż wykonanie decyzji może doprowadzić do nieodwracalnych skutków lub spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, aby wypłata przez Prezydenta Miasta Suwałki ustalonego na mocy decyzji Wojewody Podlaskiego odszkodowania w wysokości 51.887 zł na rzecz wierzyciela skarżących – C. S.A. w W., mogła spowodować wyrządzenie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Sąd zaznaczył przy tym, że świadczenie pieniężne może zostać w każdym czasie zwrócone, czy też rozliczone między stronami. Świadczenia pieniężne są ze swej natury świadczeniami odwracalnymi i ze swej istoty nie wywołują trudnych do odwrócenia skutków. W sytuacji ewentualnego wzruszenia zaskarżonej decyzji przez Sąd istnieje możliwość zwrotu świadczenia. Sama wypłata odszkodowania nie powoduje zatem możliwości zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie wypłata ewentualnego nienależnego świadczenia i dochodzenie jego zwrotu przez Prezydenta Miasta Suwałki nie może zostać zakwalifikowana jako możliwość wyrządzenia znacznej szkody.

Sąd wyjaśnił ponadto, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego nie dokonuje się oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, ani wydanej w I instancji decyzji Wojewody Podlaskiego. Zatem kwestionowanie przez skarżących uprawnienia C. S.A. w W. do otrzymania ustalonego odszkodowania nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku. Na obecnym etapie postępowania Sąd bada jedynie wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.".

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli D. P. i R. P., zarzucając naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wnoszący zażalenie wskazali, że podmiot na rzecz którego organ zamierza przekazać środki finansowe (tj. B. z siedzibą w W.) jest nieuprawniony do ich odbioru. Postępowanie cywilne, przedmiotem którego jest rozstrzygnięcie istnienia roszczenia po stronie N. w W. jest w toku, a obecnie sprawa na skutek skargi kasacyjnej z dnia 10 kwietnia 2021 r. wniesionej przez skarżących toczy się przed Sądem Najwyższym. Wypłata świadczenia jeszcze przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie - w przypadku uwzględnienia skargi - spowoduje konieczność odzyskiwania wypłaconych podmiotowi nieuprawnionemu środków. Może wiązać się to będzie z koniecznością prowadzenia długotrwałego (tj. kilkuletniego) postępowania sądowego przed sądem. Jednocześnie istnieje duże prawdopodobieństwo nieodzyskania środków i pokrzywdzenia zarówno skarżących, jak i innych wierzycieli, na rzecz których środki finansowe mogłyby być wypłacone. Dodatkowo skarżący zwrócili uwagę, że nie posiadają środków finansowych umożliwiających im ponoszenie kosztów procesu i fachowej pomocy prawnej, co również będzie stanowiło ogromną, barierę w wyegzekwowaniu zwrotu świadczenia.

Wobec powyższego D. P. i R. P. wnieśli o zmianę postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2019 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na zażalenie P. S.A. z siedzibą w B. wniosły o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Podkreślenia również wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarżący nie wykazali, że zaskarżona decyzja w razie jej wykonania spowodowałaby skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego skarżący ograniczyli się do stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody z uwagi na przyznanie odszkodowania podmiotowi nieuprawnionemu. Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że na etapie postępowania wpadkowego, jakim jest postępowanie w sprawie wstrzymania zaskarżonej decyzji Sąd nie rozstrzyga i nie może uwzględnić kwestii związanych z meritum sprawy, a taką kwestią jest to, czy organy przyznały odszkodowanie właściwemu podmiotowi. Przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można zatem utożsamiać z oceną legalności wydanej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd.

Ponadto, zasadnie Sąd I instancji zauważył, że kwestionowana decyzja nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, w szczególności związanych z majątkiem strony. Orzeka ona jedynie o przyznaniu odszkodowania jednemu podmiotowi, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że takie odszkodowanie nie przysługuje P. S.A w B. oraz B. w W. Zasadą natomiast jest, że ze szkodą majątkową mamy do czynienia w sytuacji, gdy orzeczenie administracyjne zobowiązuje stronę do uiszczenia jakiejś kwoty, czy też wykonanie nałożonych obowiązków wiązać się będzie z koniecznością poniesienia kosztów. W tym jednak wypadku na skutek decyzji majątek strony nie zostanie wzbogacony, ale też nie ulegnie uszczupleniu. Przeciwnie, z decyzji wynika, że zobowiązanym do uiszczenia sumy tytułem ustalonego odszkodowania jest Prezydent Miasta Suwałki. Jeżeli jednak strona nadal utrzymuje, że poniesie szkodę majątkową powinna okoliczność tę wykazać we wniosku, gdyż Sąd nie ma możliwości stwierdzić, czy prawdopodobne jest, aby zaskarżoną decyzja – o charakterze de facto nie obciążającym strony żadnym obowiązkiem – stanowi zagrożenie dla sytuacji majątkowej strony wnioskującej. Konieczne byłoby więc przedstawienie konkretnej, szczegółowej argumentacji, czego jednak we wniosku nie uczyniono. Okoliczności związane z tym czy odszkodowanie zasadnie przyznano C. S.A. z siedzibą w W., wyłączając jednocześnie to uprawnienie w stosunku do innych podmiotów, będzie natomiast przedmiotem rozważań Sądu na etapie merytorycznego rozpoznania skargi.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie ocenił, że strona nie uprawdopodobniła, że realizacja zaskarżonej decyzji przyznającej odszkodowanie jednemu podmiotowi i nie orzekającej, że takie odszkodowanie przysługuje skarżącym, nie będzie stanowić dla strony znacznej szkody, jak również nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków, co stanowi przesłanki do przyznania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy są również podnoszone przez Sąd I instancji argumenty, że wypłata odszkodowania jest czynnością odwracalną, nie może więc spowodować powstania niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ustalone decyzją odszkodowanie jest bowiem świadczeniem pieniężnym, którego zwrot z natury jest możliwy. Twierdzenie, że odzyskanie wypłaconego odszkodowania może wiązać się z koniecznością prowadzenia długotrwałego (tj. kilkuletniego) postępowania sądowego jak też, że istnieje duże prawdopodobieństwo nieodzyskania środków i pokrzywdzenia zarówno skarżących, jak i innych wierzycieli, na rzecz których środki finansowe mogłyby być wypłacone jest na tyle ogólnikowe, że trudno ustalić rodzaj i rozmiar uciążliwości, jakie mieliby ponieść skarżący, a w konsekwencji ocenić czy istnieje ryzyko wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Również możliwość wystąpienia ewentualnych problemów z odzyskaniem wypłaconego odszkodowania nie stanowi uprawdopodobnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie można bowiem zakładać, że podmiot zobowiązany do zwrotu odszkodowania nie wywiąże się z tego obowiązku. Ponadto, w takiej sytuacji wierzycielowi przysługują stosowne środki egzekucyjne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania zażaleniowego na rzecz uczestnika postępowania ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesionego zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.