Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1071/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w K. na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1071/18, odrzucił skargę Rady Miejskiej w K. na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organem właściwym do wniesienia skargi na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej jest Rada Miejska w K.. Jednakże dla zaskarżenia orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej niezbędne jest wyrażenie woli przez radę gminy (miasta) o zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1787/18). O takim ukształtowaniu roli przedstawiciela gminy przesądził przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1875) stanowiąc, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd podniósł, że do przedmiotowej skargi dołączona została kopia uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w sprawie wniesienia odwołania do Państwowej Komisji Wyborczej od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], upoważniającej Burmistrza Gminy K. do podejmowania działań w tej sprawie, jednakże nie można z niej wywodzić woli zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r.

Sąd zauważył także, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do jej wniesienia w imieniu Rady Miejskiej w K. Wskazał przy tym, na stanowisko, w którym podkreśla się, że przepis art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi. W związku z tym każdy brak powodujący niedopuszczalność skargi lub niemożność nadania jej prawidłowego biegu będzie skutkował pozostawieniem jej bez rozpoznania (zob. Komentarz do art. 420 Kodeksu wyborczego, K. W. Czaplicki, B. Dauter, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Kodeks wyborczy. Komentarz, Lex 2014).

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że art. 420 Kodeksu wyborczego znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawach uchwał wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130), a także wynikający z art. 12 ust. 3 termin rozpoznania skargi przez sąd administracyjny wynoszący 5 dni, brak było możliwości uzupełniania braków formalnych skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że nie można wywodzić woli zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r., z dołączonej do skargi kopii uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w sprawie wniesienia odwołania do Państwowej Komisji Wyborczej od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], upoważniającej Burmistrza Gminy K. do podejmowania działań w tej sprawie,

b) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do jej wniesienia w imieniu Rady Miejskiej w K.,

c) art. 49 p.p.s.a., poprzez nie wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych skargi z dnia 26 czerwca 2018 r.,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych w zw. z art. 420 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeksu wyborczy (Dz.U. z 2018 r. poz. 754), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie rozpoznanie sprawy w ciągu 5 dni od dnia wniesienia skargi i nie wydania w tym terminie orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska w K. podjęła uchwałę z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w sprawie odwołania od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], doręczonego w dniu 17 maja 2018 r., upoważniając tym samym Burmistrza do działania w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego, tak skonstruowana uchwała daje upoważnienie Burmistrzowi do działania w imieniu Rady również w zakresie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. W tym stanie rzeczy mając na uwadze termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego i termin jej rozpoznania oraz treść art. 9 Kodeksu wyborczego, uznanie przez Sąd I instancji, że z ww. uchwały nie można wywodzić woli zaskarżenia orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozbawia stronę skarżącą możliwości zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięcia zastępczego. Gdyby przyjąć, że istnieje konieczność zwołania sesji Rady Miejskiej w trybie nadzwyczajnym, dochowanie terminu do złożenia skargi nie byłoby możliwe.

Strona skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem Sądu, że skarga nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do jej wniesienia w imieniu Rady Miejskiej w K. Zauważyła, że stosownie do treści art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym Wójt (odpowiednio Burmistrz, Prezydent Miasta) może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Następnie wskazała, że do skargi z dnia 25 czerwca 2018 r. dołączone zostało zarządzenie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w sprawie ustalenia zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności dla I Zastępcy Burmistrza Gminy K. Z treści przywołanego zarządzenia wynika, iż do podstawowych obowiązków I Zastępcy Burmistrza Gminy K. należy m.in.: przejęcie zadań i kompetencji Burmistrza w przypadkach określonych ustawą, wykonywanie zastępstwa Burmistrza w czasie jego nieobecności, w szczególności w następującym zakresie: kierowania bieżącymi sprawami Gminy o charakterze pilnym i reprezentowanie jej na zewnątrz, wykonywanie uchwał Rady Miejskiej o charakterze terminowym i zadań obligatoryjnych określonych przepisami prawa dla organu wykonawczego gminy. W dacie złożenia skargi do Sądu administracyjnego Burmistrz Gminy K. przebywał na zaplanowanym wcześniej urlopie wypoczynkowym, na co przedłożona została karta urlopowa.

Strona nie zgodziła się również z argumentacją Sądu, że przepis art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego nie przewiduje możliwości uzupełnienia braków formalnych skargi. W tym względzie skarżąca przytoczyła pogląd prezentowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 459/18, zgodnie z którym, "prawidłowe wszczęcie oraz kontynuowanie postępowania przed sądem administracyjnym uzależnione zostało od zachowania właściwej formy, czasu oraz miejsca dokonywania czynności procesowych. (...). W odniesieniu do braków formalnych ustawodawca zadecydował jednak, że ich niedochowanie korzysta z możliwości sanacji, poprzez zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a., na mocy którego strona wzywana jest do ich uzupełnienia, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, a w przypadku skargi, jej odrzucenia. (...). Jakiekolwiek powody, w tym m.in. zbliżający się termin rozprawy, nie mogą przekreślić prawa skarżącego na uzupełnienie braku formalnego skargi w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby ograniczenie przysługującego jednostce prawa do sądu".

Ponadto, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, przepis art. 420 ustawy, o której mowa w art. 5, w brzmieniu dotychczasowym stosuje się odpowiednio, z tym że na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w dniu 25 czerwca 2018 r. Sąd I instancji wezwał organ do przedłożenia odpowiedzi na skargę, pomimo, że art. 420 kodeksu wyborczego nie zawiera dyspozycji do żądania od organu udzielania odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Za słuszny należało uznać zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a., poprzez nie wezwanie strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi z dnia 26 czerwca 2018 r.

Dla przypomnienia wskazać należy, iż Sąd I instancji odrzucił skargę, uznając, że skarga nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do jej wniesienia w imieniu Rady Miejskiej w K.. Przywołał w tym względzie stanowisko doktryny, w którym podkreśla się, że przepis art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi. W związku z tym każdy brak powodujący niedopuszczalność skargi lub niemożność nadania jej prawidłowego biegu będzie skutkował pozostawieniem jej bez rozpoznania (zob. Komentarz do art. 420 Kodeksu wyborczego, K. W. Czaplicki, B. Dauter, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Kodeks wyborczy. Komentarz, Lex 2014). Dodatkowo powołał się na wynikający z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, termin rozpoznania skargi wynoszący 5 dni.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie wnosząca skargę kasacyjną przywołała pogląd prezentowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 459/18. W rozstrzygnięciu tym, Sąd zauważył, że prawidłowe wszczęcie oraz kontynuowanie postępowania przed sądem administracyjnym uzależnione zostało od zachowania właściwej formy, czasu oraz miejsca dokonywania czynności procesowych. Następstwem niedopełnienia tych wymagań, które zostały szczegółowo uregulowane w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest bezskuteczność podejmowanych czynności. W ten sposób nie dochodzi w ogóle do skutecznego zainicjowania oraz kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym do poddania zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem. W odniesieniu do braków formalnych ustawodawca zadecydował jednak, że ich niedochowanie korzysta z możliwości sanacji, poprzez zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a., na mocy którego strona wzywana jest do ich uzupełnienia, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, a w przypadku skargi, jej odrzucenia.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w przypadku wpłynięcia skargi do sądu, obarczonej jak w niniejszej sprawie brakami formalnymi w postaci braku fizycznego podpisu pod skargą oraz dołączenia stosownej uchwały rady miejskiej o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na kwestionowaną uchwałę, rzeczą Sądu I instancji, przed jej merytorycznym rozpoznaniem, było wyeliminowanie tych braków, poprzez wystosowanie wezwania do ich uzupełnienia, w terminie siedmiu dni, pod rygorem odrzucenia skargi.

Stanowisko doktryny, na które powołał się Sąd I instancji, zostało wyrażone, w stanie prawnym, w którym przyjmowano, że na rozstrzygnięcie Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny, w postaci skargi do sądu administracyjnego. Stanowił o tym wprost przepis art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego.

W następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt P 5/14, doszło do utraty mocy obowiązującej normy zawartej w zdaniu drugim § 2 art. 420 Kodeksu wyborczego jako naruszającej prawo do sądu poprzez uniemożliwienie oceny prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd.

Od tego momentu sądy administracyjne uznawały swoją kognicję do rozpatrywania spraw w tym przedmiocie.

Wyrazem tego była także zmiana brzmienia przepisu art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego, na mocy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130) – "Na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. Od orzeczenia sądu administracyjnego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w ciągu 5 dni i wydaje orzeczenie".

Stwierdzić trzeba, że żaden przepis szczególny nie wyłączał stosowania przez Sąd I instancji, przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym również w zakresie obowiązków sądu do wezwania strony do usunięcia braków formalnych pisma, które uniemożliwiają nadanie mu dalszego biegu.

Brak jest zatem podstaw do przyjęcia stanowiska Sądu I instancji, który nie wezwał strony do uzupełnienia braków formalnych skargi, za prawidłowe.

Podkreślić także należy, że termin 5 dniowy na rozpoznanie skargi, mimo że jest terminem ustawowym, w żadnym wypadku nie może usprawiedliwiać działania sądu, w sposób sprzeczny z prawem. Jest to termin instrukcyjny, wyrażający intencję ustawodawcy, aby maksymalnie skrócić czas oczekiwania na ewentualną weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając zaś na uwadze, że zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, z przyczyn wyżej wskazanych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Na marginesie dodać trzeba, że w chwili obecnej sądy wojewódzkie utraciły kompetencje do rozpatrywania skarg na uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze na rzecz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dalsze zatem czynności w sprawie skargi Rady Miejskiej w K. na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], zostaną podjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a.