Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżone postanowienie

Zaskarżonym postanowieniem, na zasadzie 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdzono niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2018 r., zwanej dalej "Decyzją". Odmówiono nią – przywołując art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową" - wyłączenia stosowania wobec p. S. S. – zwanego dalej "Funkcjonariuszem" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Uzasadniając orzeczenie przywołano następujące uwarunkowania prawne i okoliczności faktyczne sprawy:

- wobec wydania Decyzji, Funkcjonariusz pismem z [...] października 2018 r. (termin nadania w placówce pocztowej) zwrócił się z wnioskiem: o uzupełnienie orzeczenia (w trybie art. 111 § 1 K.p.a.), sprostowanie pouczenia w kwestii skargi do sądu administracyjnego i wyjaśnienie wątpliwości, co do treści rozstrzygnięcia (art. 113 § 2 K.p.a.) oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.),

- [...] listopada 2018 r. organ wydał postanowienie o odmowie sprostowania Decyzji w zakresie zamieszczonego w nim pouczenia oraz postanowienie wyjaśniające wątpliwości strony, co do jej treści,

- [...] listopada 2018 r. organ odmówił uzupełnienia Decyzji w zakresie rozstrzygnięcia,

- postanowienie wyjaśniające wątpliwości, co do treści Decyzji doręczono Funkcjonariuszowi 29 listopada 2018 r. zaś - 6 grudnia 2018 r. - przesłał on wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej tymże postanowieniem; orzeczeniem z [...] lutego 2019 roku utrzymano w mocy postanowienie z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości; rozstrzygnięcie to doręczono Funkcjonariuszowi 18 lutego 2018 r.,

- zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w I. instancji przez ministra nie służy odwołanie; strona niezadowolona może jednakże zwrócić się do tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku takiego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji,

- pierwszą czynnością organu, do którego wpłynie odwołanie, jest zbadanie - w ramach postępowania wstępnego - czy jest ono dopuszczalne pod względem podmiotowym i przedmiotowym oraz czy złożono je w terminie; pozytywna ocena w tym zakresie otwiera drogę do rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia; stwierdzenie zaś istnienia negatywnych przesłanek nadania dalszego biegu odwołaniu skutkuje koniecznością zastosowania środka określonego w art. 134 K.p.a.,

- warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest zachowaniem ustawowego terminu; wskazano go w art. 129 § 2 K.p.a. - 14 dni od doręczenia decyzji stronie,

- w realiach mniejszych sprawy Decyzję doręczono Funkcjonariuszowi 27 września 2018 r.; jednakże - zgodnie z art. 111 § 2 K.p.a. - początek liczenia terminu do wniesienia odwołania przesuwa się w rozpatrywanej sprawie na dzień doręczenia Funkcjonariuszowi postanowienia z [...] lutego 2019 r., którym utrzymano w mocy orzeczenie z [...] listopada 2018 r. o wyjaśnieniu wątpliwości, co do treści Decyzji; doręczono je 18 lutego 2019 r.; od daty tej należy liczyć bieg terminów procesowych do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; Funkcjonariusza poinformowano o tym w treści postanowienia,

- nadany wobec tego przez Funkcjonariusza [...] października 2018 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją złożono przedwcześnie; gdy środek zaskarżenia jest przedwczesny organ odwoławczy winien stwierdzić jego niedopuszczalność, na podstawie art. 134 K.p.a.

W skardze zarzucono rażące naruszenie zasad ogólnych określonej w K.p.a. procedury administracyjnej - a w szczególności w art. 7, 8, 9, 10 oraz 12 tego aktu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że reguła zmiany terminu do wniesienia środków odwoławczych nie znajduje zastosowania w procedurze wniosków o wyjaśnienie treści decyzji. Równocześnie Funkcjonariusz, we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem o wyjaśnienie wątpliwości, podtrzymywał zarzuty zawarte w środkach odwoławczych do samej Decyzji.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenie środków odwoławczych od Decyzji w stosownym terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym akcie.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).

Sąd zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W sprawie niesporne są jej istotne okoliczności faktyczne - terminy podejmowania poszczególnych czynności - doręczania pism. Organ administracji trafnie przywołał też mogące mieć w sprawie zastosowania regulacje normatywne. Zasadnie też zauważył, że – w razie przedwczesnego złożenia środka odwoławczego (tu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją) - generalnie zasadnym jest wydanie postanowienia o jego niedopuszczalności. Wobec wcześniejszego zreferowania stanowiska organu jego ponowne przetaczanie nie byłoby zasadne.

Uwadze organu umknęły jednak dwie istotne okoliczności sprawy - jedna o charakterze formalnym zaś druga – merytorycznym. Trafnie podniesiono to w skardze.

Jak zasadnie tam wskazano, statuowana art. 111 § 2 K.p.a. reguła przesunięcie terminu wniesienia środków odwoławczych do czasu rozpoznania sprawy w postępowaniu wypadkowym nie znajduje zastosowania do postanowień w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji (wydawanych w myśl art. 113 § 2 K.p.a.). W realiach niniejszej sprawy Funkcjonariusz wnosił wprawdzie także o uzupełnienie Decyzji, gdzie reguła ta mogłaby znaleźć zastosowanie a organ także odnotował ten fakt w uzasadnieniu. Określając jednakże, od kiedy mogły być wniesione środki zaskarżenie od Decyzji organ przywołał fakt złożenia środków odwoławczych od postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Jak wskazano nie mogło mieć to w sprawie znaczenia. Termin doręczenia rozstrzygnięcia w tej sprawie (18 luty 2019 r.) pozostaje więc bez związku z możliwością wniesienia środków odwoławczych od Decyzji. Nie wskazano z kolei, aby środki odwoławcze wniesiono od postanowienia, gdzie mogłoby mieć to znaczenie w sprawie - kwestii uzupełnienia decyzji.

Z kolei brak ustaleń faktycznych organu w tym zakresie mógł mieć znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Wprawdzie wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w piśmie nadanym [...] października 2018 r. było przedwczesne. Wniesiono bowiem równocześnie o uzupełnienie Decyzji, co prowadziło do zmiany terminu wniesienia od niej środków odwoławczych. Jednak organ pominął istotną okoliczność faktyczną. Otóż, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości stanowił w istocie polemikę z treścią samej Decyzji, co do meritum. Funkcjonariusz sformułował tam mianowicie m.in. wątpliwości, co do dokonania przez organ właściwej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – kwestie skutków użycia spójnika "oraz" w pkt 1 in fine, właściwego rozumienie pojęcia "krótkotrwała służba" i "rzetelna służba", znaczenie warunku "narażenie życia i zdrowia". Pozostaje to w oczywistym związku z przesłankami wydania Decyzji, która dotyczyła wyłączenia zasad ogólnych, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Określając to mianem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości, zakwestionowano więc w istocie zasadność wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. W takim przypadku - gdy strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a treść wniosku pozostawała w istotnej rozbieżności z wyrażaną w piśmie jej intencją (tu w istocie zmiana treści samej Decyzji) - obowiązkiem organu było ustalenie – przez skierowanie właściwego zapytania - jaka jest treść żądania Funkcjonariusza, jeszcze przed rozpatrzeniem sprawy. Wynika to z reguły art. 7 in fine, w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. - zasady uwzględniania słusznego interesu strony, informowania jej o istotnych okolicznościach sprawy oraz budowania zaufania do organów administracji publicznej.

W rozpatrywanym przypadku danej powinności uchybiono, co mogło mieć znaczenie dla treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. O ile bowiem - na co wskazuje treść uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i skargi do Sądu - intencją funkcjonariusza było wniesienie środków odwoławczych od samej Decyzji, to rolą organu była ocena, czy było to dopuszczalne w kontekście prowadzonej sprawy w trybie przepisów o uzupełnieniu treści decyzji. Nie uczyniono tego, gdyż musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w treści zaskarżonego orzeczenia (art. 124 oraz 107 § 3, w zw. z art. 126, K.p.a.).

Jeżeli z kolei wniesieniu środków odwoławczych nie sprzeciwia się prowadzenie postępowań w myśl przepisów dotyczących uzupełnienia treści decyzji, gdzie znajduje zastosowanie art. 111 § 2 K.p.a., organ winien rozważyć, czy środki odwoławcze od Decyzji, sformułowane faktycznie w piśmie nadanym [...] października 2018 r. wniesiono w terminie, wynikającym z zakończenia postępowania mającego znaczenie w sprawie. Jeżeli tak było, bezprzedmiotowym jest rozstrzyganie o niedopuszczalności wniesienia środka odwoławczego z pisma przesłanego w 2018 roku. Został on bowiem - we właściwym terminie - ponowiony. Byłoby to sprzeczne z zasadą ekonomii postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a.

W takiej sytuacji brak wyjaśnienia sprawy we wskazanym kontekście mógł mieć istotne znaczenie dla jej wyniku – zasadności wydania danego postanowienia.

Z przytoczonych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Sąd nie znalazł przesłanek do uwzględnienia żądania skargi stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Z kolei zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w określonym terminie (tak wniosek Funkcjonariusza) jest możliwe wyłącznie w razie wniesienia skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Z treści rozpatrywanej skargi wynika natomiast, że kwestionowano nią konkretne postanowienie.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.