Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1043/22 w sprawie ze skargi Gminy A. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie zmian w uchwale budżetowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną uchwałę; 3. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie na rzecz Gminy A. 1390 (jeden tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1043/22 oddalił skargę Burmistrza Gminy A. (dalej "skarżący") na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w A. zmieniającej uchwałę budżetową.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy

Burmistrz Gminy A., skierowanym do Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, wniosła o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w A. z 24 maja 2022 r. w sprawie zmian w uchwale budżetowej Gminy A. na 2022 r. (nr [...]) w zakresie zmiany przez Radę Miejską uchwały budżetowej obejmującą wprowadzenie do budżetu gminy wydatków dotyczących:

- budowy chodnika w ramach ciągu drogi wojewódzkiej (dział 600 Transport i łączność, rozdział 60013 Drogi publiczne wojewódzkie);

- zakupu dla Policji Samochodu (dział 754 Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdział 75405 Komendy Powiatowe Policji);

- zwiększenia dotacji podmiotowej dla Samorządowego Ośrodka Kultury w A. (dział 921 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, rozdział 92109 Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby).

Uchwałą z [...] lipca 2022 r. (nr [...]) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w A. z 24 maja 2022 r. w sprawie zmian w uchwale budżetowej Gminy A. na 2022 r. (nr [...]) w części obejmującej plany wydatków majątkowych oraz zwiększenie planu wydatków majątkowych w zakresie działu 600 Transport i łączność, rozdział 60013 Drogi publiczne wojewódzkie oraz działu 754 Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdział 75405 Komendy Powiatowe Policji. KRIO odniosło się do zmian wprowadzonych przez Radę Miejską w A. w uchwale budżetowej w dziale 921 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, rozdział 92109 Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby. Burmistrz Gminy A. w przedłożonym Radzie Miejskiej projekcie zmian uchwały budżetowej zaproponowała zwiększenie dotacji podmiotowej dla instytucji kultury o 173.000 zł, podczas gdy Rada Miejska zwiększyła tę dotację do kwoty 218.000 zł. Równocześnie Rada Miejska zmniejszyła zaplanowaną w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, rozdział 70005 Gospodarka gruntami nieruchomościami kwotę wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją ich zadań statutowych. Ponieważ powyższe zmiany dotyczyły projektu Burmistrz Gminy A., w tym zakresie KRIO nie dopatrzyło się naruszenia prawa.

Następnie skarżący złożył skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej części jej uzasadnienia dotyczącą stwierdzenia nieważności uchwały [...] z dnia 24 maja 2022 roku w zakresie dotyczącym zwiększenia dotacji podmiotowej dla Samorządowego Ośrodka Kultury z kwoty 173.000,00 zł do kwoty 218.000,00 zł zmniejszając jednocześnie o tę kwotę plan wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją ich zadań statutowych w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, w rozdziale 70005 Gospodarka gruntami i nieruchomościami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1043/22 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 233 u.f.p. inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, o prowizorium budżetowym oraz o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, a jak stanowi art. 2 pkt 2 tej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, rozumieć przez to należy również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Sąd I instancji wskazał, że organ uchwałodawczy może dokonać zmian w uchwale budżetowej o ile z odpowiednią inicjatywą wystąpi organ wykonawczy, składając odpowiedni projekt. Równocześnie organ uchwałodawczy nie jest zobowiązany wyłącznie do przyjęcia bądź odrzucenia w całości zmian proponowanych w tym projekcie. Tym niemniej modyfikacje projektu wprowadzone przez organ uchwałodawczy muszą mieścić się w jego granicach przedmiotowych, a w przypadku zmian kwot wydatków przewidzianych w poszczególnych pozycjach, nie mogą one prowadzić do zwiększenia deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, przyjęta w kontrolowanej uchwale KRIO ocena uchwały Rady Miejskiej w A. z 24 maja 2022 r. w sprawie zmian w uchwale budżetowej Gminy A. na 2022 r. (nr [...]) w zakresie, którego dotyczy skarga skierowana do WSA w Krakowie, pozostaje w zgodzie z powyższymi wymogami. Uchwała Rady Miejskiej w A. podjęta została w efekcie inicjatywy organu wykonawczego gminy, czyli Burmistrza Gminy A., która złożyła projekt uchwały zmieniającej uchwałę budżetową. Stąd też organ ten zachował inicjatywę uchwałodawczą. Równocześnie w przedstawionym projekcie Burmistrz Gminy A. przewidziała zmiany w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, w rozdziale 70005 Gospodarka gruntami i nieruchomościami polegające na zwiększeniu wydatków o kwotę 198.000 zł. Natomiast w dziale 921 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, rozdział 92109 Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby, projekt zmiany uchwały budżetowej przewidywał zwiększenie dotacji podmiotowej dla Samorządowego Ośrodka Kultury o kwotę 173.000,00 zł. W świetle przedstawionej powyżej wykładni art. 233 pkt 3 oraz art. 240 ust. 2 u.p.f. należy zatem dojść do wniosku, że przyjęte przez Radę Miejską A. zmiany mieściły się w granicach jej kompetencji uchwałodawczej. Rada, podejmując uchwałę o zmianie uchwały budżetowej, dokonała bowiem takich zmian, które mieściły się w ramach wytyczonych przez projekt złożony przez organ wykonawczy. Zwiększyła bowiem wydatki przewidziane w rozdziale 92109, a jednocześnie zmniejszyła odpowiednio wydatki wskazane w rozdziale 70005. Zmiany te nie były zatem ani dowolne, ani dokonane bez wiedzy organu wykonawczego. Nie prowadziły również do zwiększenia całościowej sumy wydatków przewidzianych w projekcie przedstawionym przez organ wykonawczy – a co za tym idzie nie powiększały deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego ponad to, co zostało przewidziane w tym projekcie przez samo organ wykonawczy.

Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt: I SA/Kr 1043/22 doręczony skarżącemu wraz z uzasadnieniem w dniu 21 marca 2023 r.

Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 14 ust. 1 pkt e) Regulaminu Rady Miejskiej w A. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez Radę Miejską w A. zmian do uchwały budżetowej i poddanie jej pod głosowanie wbrew wnioskowi i uwagom organu wykonawczego jednostki samorządowej i z pominięciem negatywnej opinii organu wykonawczego na możliwość wykonania budżetu w zakresie zaproponowanej zmiany, jak również bez dokonania analizy konsekwencji budżetowych dokonanych zmian.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 179 u.f.p. z 2005 r. i art. 233 u.f.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez Radę Miejską zmian do uchwały budżetowej z przekroczeniem uprawnień ustawowych organu stanowiącego pomimo tego, że wyłączna kompetencja w tym zakresie przysługuje organowi wykonawczemu gminy;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż dopuszczalne jest wprowadzenie przez Radę zmian do uchwały budżetowej pomimo tego, że wyłączna kompetencja w tym zakresie przysługuje organowi wykonawczemu gminy - Burmistrzowi;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 233 pkt 3 u.f.p. poprzez błędną ich wykładnię w zakresie ustrojonego podziału kompetencji pomiędzy organem wykonawczym, a organem stanowiącym gminy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o:

1) zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie uchwały Rady Miejskiej z dnia 24.06.2022 roku, Nr [...] również w zakresie w którym Rada Miejska postanowiła zwiększyć dotację podmiotową dla Samorządowego Ośrodka Kultury w A., tj. w zakresie dotyczącym zwiększenia dotacji podmiotowej dla Samorządowego środka Kultury z kwoty 173.000,00 zł do kwoty 218.000,00 zł zmniejszając jednocześnie o tę kwotę plan wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją ich zadań statutowych w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, w rozdziale 70005 Gospodarka gruntami i nieruchomościami

względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

3) Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, dlatego że podniesiony zarzut wadliwej wykładni art. 60 ust. 1 ust.2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 233 pkt 3 u.f.p. jest trafny.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Spór sprowadza się przede wszystkim do wykładni art. 60 ust. 1 ust. 2 pkt 4 w u.s.g. oraz art. 233 pkt 3 u.f.p. w zakresie ustrojowego podziału kompetencji pomiędzy organem wykonawczym a organem stanowiący gminy.

Skarżący kasacyjnie nie zarzucił naruszenia przepisów proceduralnych. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie niezakwestionowanego skargą kasacyjną stanu faktycznego. Należy zauważyć, że ograniczając zarzuty do naruszenia prawa materialnego, nie można kwestionować dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez sąd ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2023 r. I GSK 104/20.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 233 u.f.p. pkt. 3 inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, a jak stanowi art. 2 pkt 2 tej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, rozumieć przez to należy również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie z art. 60 ust. 1. Za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt, a ust. 2 pkt. 4 wskazuje że wójtowi przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. Zatem z literalnego brzmienia tych przepisów, jednoznacznie wynika, że sporządzenie projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej, czy też - inaczej rzecz ujmując - prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy, przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu, w zaistniałym stanie faktycznym - Burmistrzowi Gminy A.. Ze wskazanych przepisów zdaniem składu orzekającego wynika, że to organ wykonawczy posiada wyłączną kompetencję do zainicjowania zmian w budżecie, nie może zatem tego uczynić organ stanowiący gminy (Rady Miejskiej w A.). Rada Miejska nie może też dokonać przedmiotowej zmiany w zakresie zainicjowanej zmiany budżetu przez organ wykonawczy, gdyż stanowiłoby to obejście wskazanych regulacji art. 233 pkt 3 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. - stanowiących o braku inicjatywy organu stanowiącego w przedmiocie zmiany budżetu. W związku z powyższym nie jest zasadne stanowisko przywoływane przez KRIO w odpowiedzi na skargę kasacyjną, które w zaskarżonym wyroku podzielił WSA opierając się na brzmieniu art. 240 ust. 2 u.f.p. Zauważyć należy, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż odnosi się on do uchwalania budżetu gminy i projektu uchwały budżetowej. Zatem dotyczy budżetu gminy jako całości, w fazie jego uchwalania. Przepisy te nie odnoszą się wprost do zmiany budżetu już uchwalonego, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w stanie faktycznym tej sprawy. Oczywiście można dokonywać w zakresie tych przepisów wnioskowania a maiori ad minus. Komu wolno jest więcej, temu tym bardziej wolno jest mniej. Skoro organ stanowiący posiada kompetencję do uchwalenia budżetu, to tym bardziej posiada kompetencję do dokonywania zmian w tym budżecie. Z tym, że w procesie wykładni należy również uwzględnić w ramach wykładni systemowej wewnętrznej oraz wykładni systemowej zewnętrznej, także i inne regulacje, których treść przekonuje, że wnioskowanie to nie jest usprawiedliwione.

Dokonując wykładni przepisów prawa, nie można ich interpretować w taki sposób, aby ich treść lub fragmenty tej treści, nie miały normatywnego znaczenia. Nie można zatem, dokonując wykładni art. 233 pkt 3 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pomijać słowa "wyłącznie". To pojęcie musi mieć znaczenie normatywne. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów, w ramach której pewna część przepisu nie miałaby znaczenia normatywnego. W ramach wykładni przepisów prezentowanej w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w myśl reguły per non est nie można interpretować przepisów w taki sposób, aby pewne ich fragmenty były zbędne (por. np. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1951/15, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I GSK 2076/13, LEX nr 1598181, wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 669/12, LEX nr 1556702, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 942/12, POP 2014/3/259-260, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 856/09, LEX nr 744884). Jeżeli zatem ustawodawca w dwóch przepisach prawa regulujących materię zmiany budżetu stwierdza, że inicjatywa zmiany budżetu przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy, to inne organy, m.in. organ stanowiący gminy, takiej kompetencji nie posiadają. Potwierdza to też słownikowa definicja partykuły "wyłącznie" jako ograniczającej odniesienie komunikowanego w zdaniu sądu do tych obiektów i stanów rzeczy, które są wymienione. Z kolei "wyłączny" rozumieć należy jako: 1. niemający poza sobą innego, istniejący jako jedyny; 2. należący tylko do jednej osoby lub przysługujący tylko jednej osobie (zob. internetowy Słownik Języka Polskiego PWN - sjp.pwn.pl).

Organ wykonawczy jako podmiot odpowiedzialny za wykonanie budżetu, nie miałby istotnego wpływu na treść oraz zakres wprowadzonych do uchwały budżetowej zmian. Przyjąć zatem należy, że ustawodawca świadomie i celowo ograniczył prawo inicjatywy zmiany budżetu - wyłącznie do organów wykonawczych gminy. Jeżeli organ stanowiący chce wprowadzić zmiany do uchwały budżetowej, musi uzyskać na to zgodę organu wykonawczego. Także w sytuacji gdy organ wykonawczy wyraził inicjatywę zmiany uchwały budżetowej, a organ stanowiący chce wprowadzić w uchwale zmiany nieobjęte inicjatywą organu wykonawczego, musi uzyskać zgodę organu wykonawczego, organu odpowiedzialnego za wykonanie budżetu.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że mamy do czynienia z zasadą współdziałania w procedurze podejmowania aktów budżetowych, która jest konieczna przy tworzeniu budżetu, ale nie może to prowadzić z kolei do stwierdzenia, że każdy z tych współdziałających w procesie tworzenia budżetu organów (stanowiący i wykonawczy) może przejmować, a to funkcję stanowiącą drugiego organu, a to wreszcie funkcję wykonawczą i kompetencje tego drugiego organu. Z racji posiadania w tej procedurze przez oba organy kompetencji o charakterze wyłącznym, mogą pojawiać się sytuacje, w których następuje naruszenie granic podziału tych kompetencji. Podsumowując, skonstatować należy, że wykładnia literalna, systemowa i celowościowa przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 233 pkt 3 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., prowadzi do jednoznacznego rezultatu, że użyte w tych przepisach przez ustawodawcę pojęcie "wyłącznie" ogranicza inicjatywę zmiany przedmiotowej budżetu do organu wykonawczego gminy. Tylko organowi wykonawczemu przysługuje prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. W wypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację (zgodę). Również w wypadku gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nieobjęte tą inicjatywą, musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, niepozostawiający żadnych wątpliwości. (...) W przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09, LEX nr 1103615). Organ stanowiący, podejmując na podstawie przedłożenia organu wykonawczego uchwałę o zmianie uchwały budżetowej, nie dość że nie jest uprawniony do wprowadzania do niego takich zmian, których przyjęcie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego, to również i wprowadzania do niego z własnej inicjatywy takich propozycji poprawek, których przyjęcie wykraczałyby poza zakres przekazanej mu do rozpatrzenia i uchwalenia materii. Innymi słowy, nie jest on uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nieobjętych projektem. Projekt uchwały dotyczący konkretnych kwestii wyznacza w ten sposób organowi stanowiącemu ramy, w których może on nadać podejmowanej uchwale określony kształt (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt 163/13, LEX nr 1488064).

Wyłączna inicjatywa uchwałodawcza do sporządzenia i przedstawienia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej, która przysługuje zarządowi j.s.t., nie tylko oznacza, że organ stanowiący nie może wprowadzić do projektu uchwały zmieniającej modyfikacji, których skutkiem będzie zwiększenie deficytu budżetowego j.s.t. Organ stanowiący jest także związany zakresem przedmiotowym projektu uchwały zmieniającej. Rada nie może wprowadzać do projektu uchwały zmieniającej uchwałę budżetową zmian wykraczających poza zakres przedmiotowy projektu. Projekt uchwały dotyczący konkretnych kwestii wyznacza organowi stanowiącemu granice, w których może on nadać podejmowanej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca inicjatywa zarządu j.s.t. w jakimkolwiek zakresie. Musi ona bowiem dotyczyć ściśle określonej materii budżetowej. Nie może bowiem mieć miejsca sytuacja, w której organ stanowiący j.s.t., uchwalając zmiany w uchwale budżetowej, wykorzysta to do wprowadzenia bez zgody zarządu j.s.t. własnych poprawek wykraczających przedmiotowo poza zakres proponowanych w projekcie zmian. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby skutkować ograniczeniem wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej j.s.t. Organ wykonawczy, jako podmiot odpowiedzialny za wykonanie budżetu, nie miałyby istotnego wpływu na treść oraz zakres wprowadzanych do uchwały budżetowej zmian. Propozycja zmian w podjętej już uchwale budżetowej musi pochodzić wyłącznie od zarządu j.s.t. W wypadku gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany do uchwały budżetowej, przy braku inicjatywy uchwałodawczej zarządu w tym zakresie, musi uzyskać jego akceptację. Również w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nieobjęte tą inicjatywą, musi uzyskać zgodę organu wykonawczego, która powinna być wyrażona w sposób niepozostawiający wątpliwości (por. P. Lenio, w: red. Z. Ofiarski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz do art. 240, Wydanie II, Warszawa 2020, s.1283-1284; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09; z dnia 17 listopada 2023 r. I GSK 104/20). Tym samym NSA w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądu przeciwnego, wskazującego na możliwość zmiany przedmiotowej inicjatywy organu wykonawczego gminy w zakresie zmiany budżetu (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 82/07).

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy weźmie pod uwagę przedstawione w niniejszym wyroku stanowisko i wykładnię obowiązujących w sprawie przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a., i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).