Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi G. K. i H. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę 500,- zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/T.Świstak /-/A.Łaskarzewska /-/D.Rzyminiak–Owczarczak

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) postanowieniem z dnia [...] 2009 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 kpa:

1) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia od strony drogi o wys. 2,04 m usytuowanego na dz. nr [...], położonej w Z [...] przy ul. C[...],

2) nałożył na G. i H. K. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia:

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonanych robót budowlanych,

- projektu zagospodarowania działku lub terenu,

- zaświadczenia Burmistrza Miasta Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wskutek kontroli w dniach 3 grudnia 2008 r. i 15 lipca 2009 r. przeprowadzonych na działkach nr [...] i [...] położonych w Z. przy ul. C. inspektorzy PINB ustalili, że inwestorzy G. i H. K. wykonali na dz. nr [...] od strony drogi m.in. roboty budowlane związane z montażem ogrodzenia o wys. 2,04 m. Roboty te wykonano bez wymaganego prawem zgłoszenia, co zostało potwierdzone w piśmie Starosty Z. z dnia [...] 2009 r. Organ uznał, że stan zaawansowania robót pozwalał na ich wstrzymanie bez wykonania dodatkowych zabezpieczeń.

W dniu 29 września 2009 r. do Inspektora wpłynęło pismo od H. K., w którym zwrócił się on o przedłużenie terminu do 30 października 2009 r. określonego w postanowieniu z dnia [...] 2009 r., z uwagi na przedłużające się sporządzanie projektu zagospodarowania terenu oraz konieczność uzyskania zaświadczenia Burmistrza Miasta Z. Do pisma dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami nr [...] i [...] na cele budowlane podpisana przez niego i jego małżonkę G. K.

W dniu 7 października 2009 r. Burmistrza Z. poinformował PINB, iż H. i G. K. nie występowali dotychczas z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę przedmiotowego ogrodzenia.

Następnie H. K. w dniu 16 października 2009 r. zwrócił się do PINB o zmianę trybu prowadzonego postępowania i legalizację wykonanych robót w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jego zdaniem ogrodzenie to jest odrębną od obiektu budowlanego kategorią, a mianowicie urządzeniem budowlanym zdefiniowanym w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Jest ono funkcjonalnie związane z obiektami zrealizowanymi na nieruchomości i służy do prowadzenia działalności gospodarczej. Użytkowanie utwardzonego placu wraz z budynkiem jako auto-komisu bez ogrodzenia byłoby znacznie utrudnione, choćby ze względu na obawę przed kradzieżą samochodów. Zdaniem H. K. przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego może być zaś tylko obiekt budowlany, który został zdefiniowany w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Z kolei urządzenia budowlane zostały wyodrębnione z kategorii obiektów budowlanych i zdefiniowane w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zaszeregowanie ogrodzeń do urządzeń budowlanych winno skutkować zastosowaniem trybu określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego.

W dniu 21 października 2009 r. M. C. i K. Ż. współwłaścicielki działek nr [...] wskazały, że nie wyrażały zgody na budowę ogrodzenia od strony drogi na działce nr [...], gdyż taka budowa nie została z nimi uzgodniona i pozostaje w sprzeczności z fizycznym podziałem nieruchomości. Wskazały, iż w związku z tym H. i G. K. nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

PINB w Z. decyzją z dnia [...] 2009 r. Nr [...] wydaną w oparciu o przepisy art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa nakazał G. i H. K. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia ogrodzenia od strony drogi o wysokości 2,04 m usytuowanego na działce nr [...] przy ul. C. w Z.

W motywach decyzji organ stwierdził, że ogrodzenie to zostało wykonane przez H. K. Z akt sprawy wynika, że w dniu 5 sierpnia 2008 r. zgłosił on Staroście Z. zamiar budowy ogrodzenia na dz. nr [...]. Organ decyzją z [...] 2008 r. zgłosił sprzeciw. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że chwili jej wydania ogrodzenie już istniało. Oznacza to, że ogrodzenie powstało w 2008 r., a nie jak twierdzi inwestor w 2009 r.

PINB ustalił, że współwłaścicielki nieruchomości K. Ż. (z d. N.) i M. C. nie wyrażały zgody na budowę ogrodzenia od strony jezdni. Pod oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisali się zaś jedynie G. i H. K. Organ wyjaśnił, że niemożliwe było w oparciu o przepis art. 77 § 2 kpa przedłużyć termin do złożenia dokumentów określonych w postanowieniu z [...] 2009 r. Termin określony w tym postanowieniu jest bowiem terminem ustawowym i nie może być wydłużany, czy skracany. Ponadto organ zaznaczył, że G. i H. K. nie wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na budowę ogrodzenia. Odnosząc się zaś do zarzutów H. T., która żądała usunięcia części ogrodzenia od strony należącej do niej działki PINB wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na inwestora obowiązku zgłaszania bądź uzyskania pozwolenia na budowę dla budowy tego typu ogrodzenia.

PINB stwierdził też, że w niniejszej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Skoro bowiem budowa ogrodzenia od strony dróg, ulic zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu to naruszenie tego trybu skutkuje zastosowaniem sankcji przewidzianych w art. 49b powołanej ustawy. Stosownie do treści art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie zaś z art. 49b ust. 3 w przypadku niespełnienia obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 49b ust. 2 organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego.

H. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zaskarżył również postanowienie z dnia [...] 2009 r. zarzucając organowi I instancji naruszenie:

- art. 28 kpa poprzez uznanie za stronę postępowania właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...],

- art. 10 kpa poprzez niezapewnienie możności zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału stronom postępowania – K. Ż. i M. C.,

- art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, gdy roboty te były już zakończone,

- art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie,

- art. 52 Prawa budowlanego poprzez uznanie G. K. za współinwestora wraz z jej mężem H. K.

W pierwszej kolejności odwołujący podniósł, iż właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] tj. H. T. oraz Z. i B. W. nie powinni być uznani za strony postępowania. PINB nie wyjaśnił, dlaczego uznaje, że posiadają oni interes prawny uprawniający ich do udziału w tym postępowaniu. Ogrodzenie od strony drogi w żaden sposób nie wpływa na możliwość zabudowy należących do wspomnianych osób działek. Zaznaczył, że ogrodzenie wykonane od strony działki H. T. zlikwidował.

Dalej odwołujący się zarzucił organowi I instancji, iż nie zagwarantował M. C. i K. Ż. współwłaścicielkom działek nr [...] możliwości udziału w postępowania, albowiem nie doręczył ich pełnomocnikowi zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami oraz zaskarżonej decyzji. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest zaś równoznaczne z pominięciem strony.

Zdaniem H. K. PINB nie powinien był wstrzymywać postanowieniem z dnia [...] 2009 r. robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia, ponieważ w chwili wydania tego postanowienia roboty zostały już ukończone. Tym samym doszło do naruszenia art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydaje się bowiem jedynie w sytuacji, gdy roboty są kontynuowane. Ponadto organ I instancji nie odpowiedział wyczerpująco na wniosek inwestora o zmianę trybu prowadzonego postępowania. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, przez co naruszył przepis art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa. Nie wyjaśnił też, dlaczego początkowo uznana za stronę K. N. w dalszym toku postępowania nie brała udziału.

Według H. K. PINB błędnie zastosował przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Jego zdaniem przepis ten odnosi się jedynie do budowy obiektów budowlanych. Organ nie wyjaśnił zaś do jakiej kategorii obiektów budowlanych zaliczył ogrodzenie i czy w ogóle stanowi ono obiekt budowlany. Nie zastosował się w tym zakresie do wytycznych organu odwoławczego, który w decyzji z [...] 2009 r. wskazał na potrzebę wyjaśnienia, czy składniki auto-komisu stanowią obiekt budowlany, czy raczej odrębne obiekty, bądź czy w ogóle są to obiekty budowlane.

Odwołujący nie zgodził się również z uznaniem jego małżonki G. K. za adresata zaskarżonej decyzji i postanowienia z dnia [...] 2009 r. Wskazał, że ogrodzenie zostało wykonane na jego zlecenie bez udziału żony. Organ I instancji w trakcie postępowania ustalił, że inwestorem jest H. K., a G. K., podobnie jak M. C. i K. Ż., jest jedynie współwłaścicielką nieruchomości nr [...]. H. K. podkreślił, że ogrodzenie to powstało w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą zarejestrowaną na niego pod nazwą A.

W wyniku rozpoznania odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej:WWINB) decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz postanowienie z dnia [...] 2009 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, iż budowa ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych jest szczególnym rodzajem ogrodzenia, bowiem prawo budowlane (art. 30 ust. 1 pkt 3) określa, że w tej sytuacji jest wymagane zgłoszenie właściwemu organowi. W niniejszej sprawie Starosta Z. decyzją z [...] 2008 r. zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia H. K. o zamiarze budowy przedmiotowego ogrodzenia, bowiem ogrodzenie to zostało już wykonane. Powiatowy Inspektor umożliwił zaś inwestorowi legalizację ogrodzenia w oparciu o przepis art. 49b Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uzasadnił niemożność przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów tym, iż termin ten jest terminem ustawowym i nie może być przedłużany ani skracany. Dodatkowo wskazał też, że H. K. występując o przedłużenie tego terminu nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy przedmiotowego ogrodzenia. W związku z tym zdaniem organu II instancji decyzja o rozbiórce była prawidłowa. Ogrodzenie to uznać należało za samoistny obiekt budowlany, ponieważ zostało ono wybudowane na nieruchomości niezabudowanej. Z akt sprawy wynika, ze budynek gospodarczy, jako jedyny istniejący obiekt budowlany znajdujący się na nieruchomości, został wybudowany samowolnie. Starosta Z. decyzją z [...] 2009 r. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru jego budowy. Tylko zaś w sytuacji, gdy na nieruchomości znajduje się legalnie wybudowany obiekt budowlany ogrodzenie należy uznać za urządzenie budowlane związane z funkcjonowaniem obiektu. W innych przypadkach jest ono samoistnym obiektem budowlanym. Poza tym ogrodzenie to został wybudowane od strony drogi, a inwestor nie zgłosił zamiaru jego budowy.

H. i G. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję WWINB żądając stwierdzenia jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto podnieśli, iż organ odwoławczy w swym postępowaniu pominął G. K. – współwłaścicielkę działek nr [...], co powoduje, ze zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania z powodu braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Organ II instancji przemilczał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzuty podniesione w odwołaniu. Nie wyjaśnił w oparciu o jakie przepisy ustalił krąg stron postępowania, dlaczego zaniechano doręczenia pełnomocnikowi M. C. i K. Ż. decyzji organu I instancji, dlaczego wstrzymano roboty budowlane, pomimo ich wykonania oraz dlaczego nakaz rozbiórki skierowano również do G. K.. Poza tym, zdaniem skarżących WWINB dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że na nieruchomości, na której usytuowano przedmiotowe ogrodzenie, nie ma żadnego legalnego obiektu budowlanego. Skarżący zaznaczyli, że w dniu wydania decyzji przez PINB istniały zrealizowane zgodnie z prawem budynek gospodarczy o pow. 25 m2, utwardzenie terenu oraz przyłącze wodno-kanalizacyjne. Zamiar budowy wspomnianego budynku oraz utwardzenia terenu skarżący zgłosili w dniu 29 czerwca 2009 r. Staroście Z., a ten nie wniósł sprzeciwu. Z kolei fakt wykonania zgodnie z prawem przyłącza wodno-kanalizacyjnego został stwierdzony w decyzji WWINB z dnia [...] 2009 r. Nr [...]. Inwestycje te zostały zrealizowane do sierpnia 2009 r., a więc wcześniej niż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczas wyrażone stanowisko. Jednocześnie poinformował, że postanowieniem z [...] 2010 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badają zatem legalność aktów wydanych w danej sprawie.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Oznacza to, że nie tylko rozpatruje zarzuty skargi, ale również zobowiązany jest zbadać, czy wydane w sprawie akty nie naruszają prawa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na jej wynik.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż wątpliwości Sądu nie budzi to, iż przedmiotowe ogrodzenie usytuowane od strony drogi, o wys. 2,04 m, na działce nr [...], położonej w Z. przy ul. C. winno zostać rozebrane. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi, iż zgłoszenia właściwemu organowi (w niniejszej sprawie Staroście Z.) wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa m.in. ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ oznacza konieczność jego rozbiórki (art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego), chyba, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych (art. 49b ust. 2 Pr. bud.).

Zarówno w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak też w piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis art. 49b Prawa budowlanego odnoszący się do budowy bez wymaganego zgłoszenia obiektów budowlanych znajduje zastosowanie również do ogrodzeń. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Urządzenia techniczne to - zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego - urządzenia budowlane związane z obiektem, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wśród takich urządzeń wymienia się przykładowo przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z powołanego przepisu art. 3 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego wynika, że definicja pojęcia "obiekt budowlany" powiązana jest na gruncie komentowanej ustawy m.in. z definicjami legalnymi "budynku" (art. 3 pkt 2) oraz "urządzeń budowlanych" (art. 3 pkt 9). Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. a) obiektem budowlanym jest nie tylko sam budynek, ale budynek "wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi". Taki element definicji jest podyktowany tym, że ustawodawca, definiując pojęcie "budynku", słusznie wyróżnił wyłącznie takie elementy konstrukcyjne, jak fundamenty, przegrody budowlane i dach - te bowiem, obok cechy trwałego związania z gruntem, w sposób wystarczający definiują taką kategorię obiektów budowlanych. Natomiast w przypadku norm dotyczących obiektów budowlanych jako takich, wyłączenie instalacji i urządzeń technicznych z zakresu ich zastosowania byłoby nieracjonalne, gdyż należałoby dodatkowo tworzyć normy, które zapewne w ten sam sposób regulowałyby kwestie tych instalacji i urządzeń. Należy zauważyć, że ustawa w art. 3 pkt 9 precyzuje, że przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (m.in. ogrodzenia), choć nie można wykluczyć, że w określonym stanie faktycznym niektóre z nich będą stanowiły odrębne, samodzielne obiekty budowlane. Wynika z tego, że powołane w definicji obiektu budowlanego instalacje i urządzenia techniczne są z budynkiem związane w sposób funkcjonalny w tym sensie, że umożliwiają korzystanie z tego obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem.

Reasumując, w kontekście definicji obiektu budowlanego (zob. art. 3 pkt 1) należy uznać, że urządzenia budowlane stanowią, obok budynku albo budowli, część określonego obiektu budowlanego. Istotną cechą związania urządzeń budowlanych z obiektem budowlanym nie jest fakt połączenia fizycznego, ale związek funkcjonalny. Urządzenia budowlane mają zapewniać możliwość użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. Nie do zaakceptowania wydaje się jednak pogląd przyjmujący, że związek ten polegać musi na tym, że brak określonego urządzenia uniemożliwi korzystanie z obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Skonstruowana w powyższy sposób definicja "urządzeń budowlanych" mogłaby sugerować, iż przykładowo wszelkie ogrodzenia czy place postojowe należy traktować jako urządzenia budowlane związane z innymi obiektami. Z poglądem, iż każde ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, nie sposób się zgodzić. Możliwe jest bowiem również przyjęcie, że ogrodzenie służy wydzieleniu nieruchomości od otoczenia i stanowi samodzielny obiekt budowlany, nie będąc urządzeniem związanym z jakimkolwiek innym obiektem budowlanym (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 1999 r., IV SA 1851/96). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w sprawie budowy muru, jako przegrody wygłuszającej, oddzielającej część nieruchomości, który pełnił funkcję ogrodzenia. Zatem, w zależności od konkretnego stanu faktycznego, ogrodzenia mogą stanowić urządzenia budowlane związane z innymi obiektami, ale również mogą występować jako wyodrębnione obiekty budowlane (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, C.H. Beck, wyd. 3, 2009, Legalis).

Ponadto twierdzenie, że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym nie jest obiektem budowlanym lub częścią obiektu budowlanego nie da się pogodzić z treścią przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, które posługując się pojęciem "budowa", w związku z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, muszą odnosić się do obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 i 30 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Skoro więc, jak wyżej wskazano, pojęcie "budowa" odnosi się do obiektu budowlanego, ustawodawca przesądził, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Również w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymieniającym przypadki, w których wymagane jest dokonanie organowi zgłoszenia, mowa jest o budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Również to wskazuje, że ogrodzenie takie jest obiektem budowlanym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2007 r., II SA/Kr 868/05, Lex nr 507219, również wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2007 r., II SA/Kr 101/07, 507201).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy ocenić w pierwszej kolejności należało, czy sporne ogrodzenie stanowiło samodzielny obiekt budowlany, do którego zastosowanie ma art.49b prawa budowlanego, czy też urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt.9 tegoż prawa. W tym celu ocenić należało, czy zostało funkcjonalnie związane ze znajdującym się na działce obiektem budowlanym, czy też posłużyło do wydzielenia nieruchomości z otoczenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25.04.2007 r. sygn. II SA/Kr 101/07).

Organy nadzoru budowlanego winny były zatem zbadać jaki stan faktyczny istniał na nieruchomości w chwili realizacji obiektu.

Ustalenia w tym względzie oparte winny zostać na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że sporne ogrodzenie wykonane zostało na niezabudowanej działce [...], która bezpośrednio graniczy z działką nr [...], stanowiącą współwłasność tych samych osób fizycznych, dla których Sąd Rejonowy w Z. prowadzi Księgę Wieczystą Kw nr [...] (Akt Notarialny, sporządzony przez Notariusza D. G. dnia [...] 2009 r. w Z., Repertorium [...] numer [...], wypis uproszczony z rejestru gruntów z dnia [...] 2009 r. - t. I akt adm. I inst.).

Na działce nr [...] wzniesiono w warunkach samowoli obiekt budowlany w konstrukcji stalowej, z płyty obornickiej, o wymiarach 4 x 6 m i o pow. zabudowy 24 m2. Na jego realizację inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, nie zgłosił także zamiaru jego wykonania, co przyznał w złożonym oświadczeniu dnia [...] 2008 r.

W ocenie Sądu mając na względzie powierzchnię obu działek (12125 m²), wielkość (24 m²), konstrukcję (stalowa z płyty obornickiej), przeznaczenie (pomieszczenie biurowe) znajdującego się nań obiektu - pawilonu nie sposób przyjąć, by sporne ogrodzenie stanowiło funkcjonalnie związane z nim urządzenie w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego.

Fakt, że w ocenie skarżącego wygrodzenie nieruchomości (stanowiącej dwie działki) było konieczne z uwagi na prowadzoną na nich działalność gospodarczą w postaci handlu samochodami nie może mieć w tym względzie żadnego znaczenia. Badaniu podlegać może jedynie funkcjonalny związek ogrodzenia z obiektem, który znajdował się na nieruchomości w chwili jego wznoszenia. Fakt późniejszego wzniesienia na działce nr [...] kolejnego obiektu (tu: pawilon gospodarczy, konstrukcji stalowej o pow. 25 m2) nie może mieć w sprawie znaczenia.

A zatem słusznie w niniejszej sprawie wdrożono procedurę z art. 49b prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu jednak prowadzone postępowanie dotknięte zostało przedstawionymi niżej uchybieniami.

Oczywistym jest, że pisma w postępowaniu administracyjnym winny być doręczane stronom. Oznacza to nie tylko konieczność kierowania ich do imiennie oznaczonego adresata ale także konieczność indywidualnego zaadresowania, o ile doręczenie odbywa się przez pocztę. W sytuacji doręczania pisma małżonkom należy je doręczyć każdemu z osobna. Powyższy wymóg nie został w niniejszej sprawie zachowany. Organ odwoławczy nie doręczył skarżonej decyzji G. K. mimo że była jej adresatem .

Skierował ją jedynie do H. K. Naruszeniu uległ nie tylko wskazany powyżej art. 40 § 1 kpa, ale także art. 10 § 1 kpa, stanowiący fundamentalną zasadę procedury administracyjnej. Skarżącą pozbawiono zatem prawa do udziału w postępowaniu odwoławczym.

Naruszenie powyższe wyczerpało także znamiona art. 145 § 1pkt 1 lit. b) ppsa.

Organ odwoławczy wbrew obowiązkowi nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania H. K. z dnia [...] 2009 r., nie przedstawił w wydanej przez siebie decyzji wszystkich faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Naruszył tym samym art. 107 § 3 kpa. I tak w zaskarżonej decyzji zabrakło odniesienia do podnoszonej w odwołaniu kwestii co do wadliwego zaadresowania wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie tylko do H. K., ale także do jego żony G. K.

Składający odwołanie H. K. podniósł, że nie zgadza się z zaadresowaniem decyzji także do jego żony albowiem sporne ogrodzenie wykonano wyłącznie na jego zlecenie. Powstało w związku z prowadzoną przez niego osobiście działalnością gospodarczą A. H. K.

Badanie prawidłowości wskazanego przez organ I instancji adresata winien był organ odwoławczy przeprowadzić niezależnie od zarzutów odwołania. W istocie bowiem przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.

Uchybienia we wskazaniu adresata stanowią o wadliwości rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego uznał za odpowiadającą prawu decyzję zaadresowaną także do G. K. w sytuacji gdy poprzednio wydawane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zaadresowane były do H. K., który uznawany był za inwestora. W zaskarżonej decyzji nie wskazano, by w istocie wydający ją organ za inwestora uznał Wyżej Wymienioną, takich rozważań nie zawiera także decyzja organu I instancji. Z do tej pory zgromadzonego materiału dowodowego fakt ten nie wynika. H. K. w składanych wyjaśnieniach wskazywał siebie jako inwestora.

Zdaniem Sądu o ile zamiarem organu było skierowanie nakazu rozbiórki do właścicieli nieruchomości, to winien on obejmować wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko ich część.

Mieć przy tym na względzie należało normę zawartą w art. 52 prawa budowlanego, zgodnie z którą to inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b prawa budowlanego. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążony inwestor, mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd (por. wyrok NSA z 27 marca 2007 r. II OSK 522/06, LEX 339391; wyrok NSA z 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX 552842; również Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, C.H.Beck Warszawa 2006, s.546).

Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, co oznacza, że o ile obowiązek ten obciążą wyłącznie sprawcę samowoli, to egzekucja administracyjna nie jest prowadzona z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka tj. nieruchomości po to by umożliwić zaspokojenie innego roszczenia, ale zmierza wprost do usunięcia skutków samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. II OSK 2/07, LEX 465660).

Organ odwoławczy nie ustosunkował się również do zarzutów naruszenia norm zawartych w art. 28 kpa, 10 kpa, a dotyczących H. T., B. i Z. W. oraz uniemożliwienia udziału w sprawie pełnomocnikowi M. C. i K. Ż.

Zarzuty te powtórzone zostały w złożonej do Sądu skardze. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił Sądowi na odniesienie się do nich.

I tak nie sposób podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art.28 kpa poprzez uznanie za strony postępowania H. T., B. i Z. W. W myśl powołanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a przedmiotem postępowania istniał związek prawny polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06, LEX 505371).

Z akt sprawy wynika, że H. T. jest właścicielką działek nr [...], zaś Z. i B. W. działek nr [...]. Działki nr [...] bezpośrednio przylegają do działki nr [...], na której wybudowano przedmiotowe ogrodzenie ( k. 20 I t. akt.adm. I instancji).

W związku z tym, że sporne ogrodzenie sięga granicy z tymi działkami Wymienione osoby posiadały w istocie interes prawny uprawniający je do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Nie można również za uzasadniony uznać zarzutu skarżących naruszenia przez organy orzekające przepisów art. 10, 28 kpa wskutek uniemożliwienia pełnomocnikowi M. C. i K. Ż. udziału w postępowaniu.

Obie uczestniczki zostały pismem z dnia [...] 2009 r. zawiadomione przez organ I instancji w trybie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania i składania wniosków (k. 5 II t. akt adm. I instancji). W dacie tej brały osobisty udział w postępowaniu. W dniu [...] 2009r. udzieliły one pełnomocnictwa radcy prawnemu J. P., który [...] 2009 . w ich imieniu oświadczył, że jego mandantki nie wyrażają zgody na budowę przedmiotowego ogrodzenia (k. 12 II t. akt adm.).

Decyzję organ I instancji doręczył wprawdzie uczestniczkom osobiście dnia [...] 2009 r., co nie pozostawało w zgodzie z art. 40 § 2 kpa, który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to jemu doręcza się pismo w postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygnięcie to jednak zostało w terminie późniejszym doręczone również pełnomocnikowi – J. P.

Zwrócić uwagę należy, iż za niezasadne uznać należy stanowisko Wojewódzkiego Inspektora, który w zaskarżonej decyzji wywiódł, iż do organu nie należy weryfikacja zgodności przedkładanych dokumentów z prawem, w tym kwestie związane z prawem współwłasności. Tymczasem oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Jak każdy inny dowód podlega ocenie organu administracji publicznej (art. 80 kpa). Organ może zatem na podstawie złożonego oświadczenia uznać, że inwestor w istocie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest jednak uprawniony, by kwestionować ten dokument wbrew oczywistym dokumentom. W ocenie Sądu zakwestionowanie choćby przez jednego współwłaściciela nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, gdy jego zgoda na wykonanie robót jest wymagana wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji zezwalającej na legalizację (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., wydany w sprawie II OSK 179/05; ONSA i WSA nr 3 z 2006 r. poz.88).

W niniejszej sprawie zaś dwie współwłaścicielki: M. C. oraz K. Ż. zakwestionowały prawo inwestora do wzniesienia spornego ogrodzenia (k. 29, 30 I t. akt administracyjnych).

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonych naruszeń w zakresie wskazania adresata decyzji, zaniechania doręczenia jednemu z nich rozstrzygnięcia organu odwoławczego, naruszenia art. 107 § 3 kpa przyjąć należało, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1pkt 1lit. a), b) i c) ppsa.

Stąd orzeczono jak w pkt. I sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Będzie miał na uwadze, iż celem postępowania odwoławczego w procesie administracyjnym jest zarówno ocena, czy odwołanie strony jest uzasadnione, jak i sprawdzenie, czy decyzja jest prawidłowa. W jego trakcie następuje ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.

Decyzja organu odwoławczego winna zawierać elementy szczegółowo wymienione w art. 107 § 1 i 3 kpa.

Określając adresata decyzji należy w uzasadnieniu zamieścić rozważania w zakresie spełnienia wymogów normy, zawartej w art. 52 prawa budowlanego. Ustalenia co do osoby inwestora winny wyraźnie wynikać z uzasadnienia, a także mieć odzwierciedlenie w zgromadzonych w sprawie dowodach. W razie potrzeby niezbędnym okazać się może uzupełnienie w tym względzie materiału dowodowego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien mieć także na względzie, iż zakwestionowanie przez któregokolwiek ze współwłaścicieli prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana wyklucza legalizację w trybie art. 49b ust.2 prawa budowlanego, tak jak i niespełnienie, któregokolwiek z pozostałych wymogów zawartych w art. 49b ust. 2 tegoż prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, o wykonalności decyzji w oparciu o art. 152 ppsa.

/-/ T.Świstak /-/ A.Łaskarzewska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak