Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

II SA/Kr 386/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi "P" sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr LXVI/1635/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Lema- Park Lotników Polskich," I. Stwierdza nieważność części tekstowej skarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 24 oraz § 7 ust. 6 pkt 2, II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz "P" sp. z o.o. z siedzibą w W. 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXVI/1635/17 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Lema-Park Lotników" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 2104, dalej "Uchwała" lub "Plan") w części tj. § 4 ust. 1 pkt 24 oraz § 7 ust. 6 pkt 2 Uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p;

b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u,p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 łipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 576, dalej "Pt") poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że A. sp. z o.o. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...] Postanowienia Uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt: II SA/Gl 254/11).

W dalszej części uzasadnienia Skarżąca wskazuje, że zgodnie z:

1. art. 3 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan") jest zadaniem własnym gminy;

2. art. 4 ust. 1, u.p.z.p. w planie ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu;

3. art. 15 ust. 2 pkt. 10) u.p.z.p. w planie obligatoryjnie zamieszcza się zapisy dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

4. art. 46 ust. 1-la ustawy o wspieraniu rozwoju m.p.z.p. nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów u.g.n.;

5. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 P.t. i art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 P.t. realizacja infrastruktury z zakresu łączności publicznej (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, czyli usług dostępnych dla ogółu użytkowników) jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W dalszej części skargi wskazano, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Zasada ta odnosi się także do uchwał rady gminy, a zatem i skarżonej Uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a zatem wobec Uchwały w zaskarżonej części powinna być stwierdzona jej nieważność. Art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe rozwiązania są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie, w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W skardze wskazano, że § 7 ust. 6 pkt 2 Uchwały określa zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej niezgodnie z prawem albowiem ustanawia zakaz lokalizacji wolnostojących masztów na całym terenie oraz pośrednio zakaz lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej telefonii mobilnej bowiem dopuszczenie jej w obszarze oznaczonym symbolem U.2, U.3 i U.4 w istocie oznacza jedynie obszar 5 % Planu. Dodatkowo omawiany przepis nakazuje, aby lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych odbywało się z uwzględnieniem osi widokowych, zaś anteny lokalizowane na budynkach nie stanowiły dominanty. Nie ma żadnego przepisu, z którym lokalizacja urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej, jak również anten wolnostojących czy tych na budynkach, byłaby sprzeczna. Poza tym rozwiązania przyjęte w skarżonych przepisach Uchwały skutkują faktycznie wyeliminowaniem możliwości lokalizacji jakichkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług w telefonii mobilnej na ok. 95 % terenu objętego Planem. Na terenie objętym zakazem nie występuje zabudowa podlegająca w całości ochronie konserwatorskiej. Z istoty swojej, aby stacje bazowe telefonii komórkowej mogły prawidłowo funkcjonować, muszą górować nad otoczeniem. Wskazano, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczana istniejącym stanem zabudowy i korzysta z preferencji inwestycyjnych.

Skarżący podnosi także, że m.p.z.p., jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP skutkują nieważnością planu. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe wskazuje, że w jego świetle kwestionowana jest prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w szczególności poprzez odniesienie się do pojęć nieostrych takich jak pojęcie "dominanty" czy "osi widokowych". Pojęcie "dominanty" zostało wprawdzie zdefiniowane w Uchwale, ale uznać należy, że definicja ta nie spełnia wymagań stawianych definicjom. Przedmiotowa definicja odnosi się w praktyce tylko i wyłącznie do inwestycji z zakresu telekomunikacji, a nie do jakichkolwiek innych inwestycji. Ponadto "dominanta" i "osie widokowe" stanowią elementy informacyjne planu, nie stanowią zaś ustaleń planu. Ponadto jedyną dominantą wyznaczoną na rysunku planu i w § 8 ust. 12 Uchwały jest hala widowiskowo-sportowa. Tym samym regulacje Uchwały są wewnętrznie sprzeczne. Wieloznaczne pojęcia takie jak "dominanta", "osie widokowe", czy "kształtowanie stacji bazowych" w istocie uzależniają możliwość lokalizowania stacji bazowych od uznania organów administracji, pozostając w sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji.

Uchwała w skarżonym zakresie rażąco narusza art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust.1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie Skarżącej możliwości prowadzenia na terenie objętym m.p.z.p. działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna w świetle postanowień rangi konstytucyjnej, na co wskazywał m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. Akt II SA/Kr 978/20. Skarżąca podnosi, że taki stan rzeczy jest sprzeczny także z przewidzianą przez prawodawstwo unijne zasadą neutralności technologicznej. Niejasne są także przesłanki przyjęcia w Uchwale zaskarżonych postanowień, gdyż skarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności streścił on przebieg procedury planistycznej. W dalszej części odpowiedzi na skargę Organ wskazuje, że Skarżąca nie wykazała interesu prawnego. Z treści skargi nie wynika, w jaki sposób w kontekście obowiązujących przepisów następuje ograniczenie lub uniemożliwienie prowadzenia działalności przez Skarżącą. Wskazano, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy szerokopasmowej nie może być interpretowany jako ograniczający władztwo planistyczne i pozbawiający gminę prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami. Powyższy przepis nie daje przedsiębiorcom komunikacyjnym uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Obszar objęty granicami planu znajduje się w centralnej części miasta, obejmującej [...] , znajdują się na jego obszarze także hala widowiskowo-sportowa [...] tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz tereny zabudowy usługowej. W załączniku graficznym do Uchwały na rysunku planu zostały oznaczone osie widokowe wzdłuż ul. [...] oraz powyżej al. [...] , które skierowane są na [...] i mają na celu wyeksponowanie jej walorów widokowych. Dlatego w § 7 ust. 6 pkt 2 Uchwały przedmiotowe ograniczenia znajdują uzasadnienie. Ponadto ustanowione w miejscowym planie zakazy dotyczą jedynie pewnego rodzaju urządzeń. Wprowadzone ograniczenia mają na celu ochronę walorów kompozycyjnych przestrzeni są dozwolone i nie naruszają art. 46 ustawy szerokopasmowej. Organ nie zgadza się ze Skarżącą, że pojęcie "dominanty" stanowi zwrot niedookreślony. Definicja dominanty jest w skarżonej Uchwale precyzyjna i koresponduje z definicja dominanty urbanistycznej używanej w literaturze fachowej i języku specjalistycznym z zakresu architektury krajobrazu. Podkreślono, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy szerokopasmowej nie może być interpretowany jako ograniczający władztwo planistyczne i pozbawiający gminę prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami. Powyższy przepis nie daje przedsiębiorcom komunikacyjnym uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Na mocy skarżonej Uchwały nie wykluczają całkowicie Skarżącej możliwości realizacji inwestycji z zakresu celu publicznego, lecz jedynie takie prawo ograniczają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poddając kontroli sądowej uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXVI/1635/17 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Lema-Park Lotników" zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując weryfikacji legitymacji Skarżącej wskazać należy, że Skarżąca trafnie wywiodła swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wobec powyższego Skarżąca była legitymowana do złożenia skargi.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez Skarżącą.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi stwierdzić należy, co następuje.

Skarżony przepis § 7 ust. 6 pkt 2 określa zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych ustanawiając zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych:

2) odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

a) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej,

b) dopuszcza się lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne w terenach U.2, U.3 i U.4,

c) lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych winno odbywać się z uwzględnieniem osi widokowych,

d) anteny lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie.

Pojęcie dominanty zostało zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 24 Uchwały jako obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stanowisko dopuszczające wprowadzenie pewnych ograniczeń z punktu widzenia art. 46, jest wyrażane i akceptowane w orzecznictwie. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18, trafnie wskazał, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. II SA/Gd 541/19). Jednakże takie ograniczenia muszą czynić zadość wymaganiom poprawnej legislacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2020r., sygn. akt II OSK 447/18, za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., nr 3, poz. 33) i następnie oceniając odwołanie się w m.p.z.p. do pojęcia "dominanty" Sąd wskazał, że organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienie i obowiązek do określenia wysokości zabudowy jednostką metryczną z określeniem, od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona, a nie poprzez przyjęcie pojęcia "dominanta". Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punkty w przestrzeni - zarówno punkt położony u podstawy, jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy. Sprecyzowanie w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości." W wyroku z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 292/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zastosował się do tych wskazań NSA w Warszawie. Skład sędziowski rozpoznający niniejszą sprawę podziela te zapatrywania prawne. Użyte w zaskarżonym planie miejscowym pojęcie "dominanty" jest nieprecyzyjne, nie wskazuje ponadto, jakie gabaryty lub forma architektoniczna obiektu budowlanego pozwala na przypisanie mu cechy "dominanty". Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm zawierających pojęcie "dominanty" jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002r., Nr 3, poz. 33).

Podkreślić należy, że m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego ustanawiającym normy generalne i abstrakcyjne, którego adresatami są m.in. jednostki. Zastosowanie przepisów czyniących zadość zasadom poprawnej legislacji nie może zatem wymagać od organów administracji publicznej wiadomości specjalnych z zakresu architektury i urbanistyki, jeśli są one oderwane od ustaleń części graficznej planu. Jeśli treść normy prawnej nie wynika z części tekstowej i graficznej planu, a zawarte w nim pozaprawne pojęcia nie są jasno zdefiniowane, nie można uznać, że przepisy, w oparciu o które taka norma jest rekonstruowana czynią zadość wspomnianym zasadom poprawnej legislacji. W przedmiotowej sprawie w § 7 ust. 6 pkt 2 wprowadzono regulację, która pozostaje w sprzeczności z powyższymi zasadami.

Po pierwsze, w § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a wprowadzono całkowity zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej. Nie wskazano przy tym definicji pojęcia anteny wolnostojącej. W § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b z kolei dopuszczono lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne w terenach U.2, U.3 i U.4. Powołane przepisy § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b Uchwały w zw. z § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a tej Uchwały budzą istotne wątpliwości interpretacyjne. Mianowicie, nie jest jasne, o jakich masztach jest mowa w § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b Uchwały. Czy przepis ten odnosi się do wszystkich masztów, w tym wolnostojących, bowiem lokalizacja masztów, w tym wolnostojących, jest dopuszczalna jedynie w obszarach usługowych (U.2, U.3 i U. 4). Czy też z uwagi na całkowity zakaz lokalizacji masztów wolnostojących w całym obszarze planu (§ 7 ust. 6 pkt 2 lit. a Uchwały) w jej § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b pojęcie masztów odnosi się do innych masztów niż wolnostojące (o ile taki zbiór nie byłby zbiorem pozbawionym desygnatów). Już te wątpliwości budzą istotne zastrzeżenia odnośnie do nadania w/w przepisom brzmienia zgodnego z zasadami prawidłowej legislacji. Z kolei w § 7 ust. 6 pkt 2 lit. c Uchwały wskazano, że lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych powinno odbywać się z uwzględnieniem osi widokowych. Jakkolwiek osie widokowe zostały wyznaczone na rysunku planu, jednak z treści przedmiotowego przepisu nie wynika co to znaczy "z uwzględnieniem" tych osi widokowych. Inaczej byłoby gdyby taki zapis np. zakazywał lokalizacji urządzeń w osiach widokowych, czy zakazywał ich przesłaniania. Nie wiadomo zatem na czym konkretnie ma polegać "uwzględnienie" osi widokowej. Kształtowanie treści normy prawnej w oparciu o domysły nie jest zgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Wreszcie w § 7 ust. 6 pkt 2 lit. d wskazano, że anteny lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie. Jak już wskazano pojęcie "dominanty" nie jest jasne. Definicja zamieszczona w § 4 ust. 1 pkt 24 odnosi się do dwóch cech obiektu, jego gabarytu i formy architektonicznej. Cechy te mają stanowić podstawą do oceny danego obiektu, jako wyróżnika, w stosunku do otaczającej go przestrzeni. W ocenie sądu obie te cechy, nie są pojęciami obiektywnymi. Gabaryty, ale szczególnie - forma architektoniczna, nie są cechami które by można odnieść do jakiegoś miarodajnego wzorca. Przepis ten ma na celu kształtowanie ładu urbanistycznego, poprzez zakaz realizacji określonych obiektów - anten. Daje on podstawę do odmowy udzielenia przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę bądź do sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Od subiektywnego wrażenia osoby, która w danym czasie projekt budowlany czy dokonane zgłoszenie ocenia, zależy czy uzna ona, że gabaryty lub forma architektoniczna obiektu będącego przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, będą czyniły ten obiekt dominantą bo będą wyróżniały go w otaczającej przestrzeni czy też w projektowanym obiekcie cech tych się nie dopatrzy. W efekcie ten sam projekt budowlany czy zgłoszenie, mogą być przedmiotem różnych rozstrzygnięć dokonywanych przez organy administracji, w zależności od subiektywnej oceny osoby dokonującej kontroli projektu budowalnego czy zgłoszenia. Ocena dokonywana w ramach takiej kontroli jest nieoparta bowiem o jakikolwiek obiektywne kryteria. Przyznać należy rację Skarżącej, że skarżone przepisy § 4 ust. 1 pkt 24 Uchwały pozostają w sprzeczności z § 8 ust. 12 Uchwały w zw. z załącznikiem graficznym (rysunkiem planu), z których wynika, że jedyną wyznaczoną w planie dominantą jest hala widowiskowo-sportowa [...] . Nie wiadomo zatem, jak miałby być urzeczywistniony § 7 ust. 6 pkt 2 lit. d Uchwały, bowiem nie wiadomo, o której dominancie mowa w tym przepisie. Zapisy te, w ocenie sądu, naruszają zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi właśnie na ich niedookreślony, nieostry charakter.

Nie mają natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne, ponieważ sporna regulacja § 7 ust. 6 pkt 2 Planu nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Już sama konstrukcja przepisu jest taka, iż dotyczy on rozstrzygnięć pozytywnych, to jest zasad lokalizowania odnośnie do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej). Co do zasady działalność usługowa w tym zakresie jest dopuszczalna, choć jak zaznaczono powyżej podlega ograniczeniom, które nie zostały należycie sformułowane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa przez wyznaczenie osi widokowych i dominanty na rysunku planu, jako elementów informacyjnych zważyć należy, co następuje. Jest to rozwiązanie dopuszczalne. Zgodnie z § 7 pkt 9 obowiązującego w dacie uchwalenia planu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać, w razie potrzeby, oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Jednak w rozpoznawanej sprawie zaznaczenie osi widokowych i dominanty na rysunku planu w powiązaniu z brzmieniem części tekstowej t.j. § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a-d, nie usuwa niejednoznacznego i nieostrego charakteru przepisów m.p.z.p. w zakresie, w jakim zostały zaskarżone.

Sądowa kontrola skarżonej Uchwały wykazała, że zasadne są zarzuty skargi, a to, że § 7 ust. 6 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 24 nie spełnia wymogów poprawnej legislacji. Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., bowiem organ planistyczny naruszył zasady sporządzania planu, do których odwołuje się art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Gminy Miejskiej na rzecz Skarżącej Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 złotych (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), na którą składają się wpis sądowy (300 złotych), koszty reprezentacji (480 złotych) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 złotych).