II SA/Bd 114/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-26	
Data wpływu	2024-02-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Anna Klotz /przewodniczący/
Grzegorz Saniewski
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 61 ust 1 pkt 5; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi R. W. i D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z 17 października 2023 r. nr 239.2023, Wójt Gminy Grudziądz odmówił ustalenia dla R. i D. W. (skarżących) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym R. , gm. G., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 – dalej "u.p.z.p."), organ stwierdził, że o ile w sprawie zostały spełnione warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 i 6 u.p.z.p., to nie został spełniony warunek opisany w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przywoławszy treść art. 4 ust. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 724 – dalej "u.i.e.w.") organ wyjaśnił, że na terenie działki nr [...] zlokalizowana jest elektrownia wiatrowa o wysokości 63 m, pobudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 1 marca 2013 r., nr 33/2013, wydanego w oparciu o przepisy właściwego m.p.z.p. Wskazał, że średnica wirnika wraz z łopatami wynosi 44 m, co zgodnie z ww. przepisami determinuje średnicę okręgu o długości 22 m opisanego na obrysie istniejącej wieży. Organ stwierdził, że teren inwestycji zlokalizowany jest w całości w strefie zakazu budowy budynków mieszkalnych, tj. w odległości mniejszej niż 700 m od granic okręgu o średnicy 22 m, opisanego wokół istniejącej elektrowni. Wskazał, że w sprawie nie znajduje zastosowania wyjątek określony w art. 12 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 553 – dalej "ustawa nowelizująca"), albowiem dotyczy on sytuacji, w których dla inwestycji wydano już przed wejściem w życie u.i.e.w. decyzję o warunkach zabudowy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że w sprawie winien mieć zastosowanie wyjątek opisany w art. 12 nowelizacji, znoszący zakaz wynikający z art. 4 ust. 4 u.i.e.w., albowiem wynika to z treści tego przepisu odczytywanego wespół ze stanowiskiem pełnomocnika rządu ds. odnawialnych źródeł energii, wyrażonym w odpowiedzi na interpelację poselską nr 41909 z dnia 29 czerwca 2023 r. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżących stanowi nadto o nieproporcjonalnym ograniczeniu ich prawa własności - swobody korzystania z własnej nieruchomości.

Decyzją z 8 grudnia 2023 r. znak SKO-72-260/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz art. 60, art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi w toku sprawy w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się obszar, dla którego obowiązuje plan miejscowy, zakładający lokalizację w jednostce planistycznej EW elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Na działce nr [...], objętej tym planem, zrealizowano zaś, na podstawie pozwolenia na budowę z 2013 r., wolnostojącą elektrownię wiatrową o wysokości 63 m i średnicy wirnika 44 m. W oparciu o przepisy art. 4 ust. 4 i art. 5 ust. 1 u.i.e.w. SKO wskazało, że w wyznaczonym zgodnie z ww. przepisami obszarze o zasięgu 700 m od istniejącej elektrowni wiatrowej znajduje się nieruchomość skarżących, a więc nie jest możliwe pobudowanie na niej budynku mieszkalnego. SKO wyjaśniło, że inwestycja ta stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi zawartymi w u.i.e.w., a wymóg zgodności z nimi wynika z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie znajduje zastosowania art. 12 ustawy nowelizującej. Dotyczy on bowiem lokalizowania lub budowy budynków mieszkalnych na podstawie warunków zabudowy wydanych przed wejściem w życie tej ustawy.

R. W. i D. W. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie przepisów:

- art. 12 ustawy nowelizującej w zakresie, w którym wyłącza on stosowanie art. 4 ust. 4 (...)" i który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie,

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności i pozbawienie skarżących możliwości zabudowy własnej nieruchomości w wyniku zastosowania przepisów, które nie mają zastosowania do elektrowni wiatrowych wybudowanych przed wejściem ich w życie,

- art. 2, art. 7 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że elektrownia powstała przed wejściem w życie u.i.e.w. może ograniczać prawo zagospodarowania własnej nieruchomości,

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne w zw. z treścią art. 4 ust. 4 u.i.e.w.,

- art. 4 ust. 4 u.i.e.w. poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację na rzecz postawionych zarzutów, wskazując, że organ sprzecznie z regulacjami Konstytucji RP, w sposób nieproporcjonalny ograniczył prawo skarżących do korzystania z własnej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania , dalej "u.p.z.p.") oraz przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ("u.i.e.w.") w brzmieniu nadanym jej ustawą nowelizacyjną z dnia 9 marca 2023 r..

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 1a – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Spór w niniejszej sprawie skoncentrował się na kwestii, czy organy obu instancji miały podstawy do stwierdzenia przeszkody wynikającej z zacytowanego art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. tego, że zamierzona inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Orzekające w sprawie organy administracji stwierdziły bowiem, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Zgodnie z art. 4 ust. 4 u.i.e.w. w przypadku lokalizowania lub budowy budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, na podstawie decyzji WZ (o warunkach zabudowy – przyp. Sądu) albo decyzji LICP (lokalizacji celu publicznej – przyp. Sądu), albo lokalizowania takiego budynku na podstawie planu miejscowego odległość tego budynku od elektrowni wiatrowej wynosi nie mniej niż 700 metrów. Z art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. b u.i.e.w. wynika, że przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 4, rozumie się najkrótszy odcinek między granicą terenu objętego decyzją WZ dotyczącą budynku mieszkalnego, na którym jest możliwa lokalizacja tej inwestycji (w niniejszej sprawie – działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym R. , gm. G.), a okręgiem, którego promień jest równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami, a środek jest środkiem okręgu opisanego na obrysie wieży istniejącej lub planowanej elektrowni wiatrowej.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w pobliżu planowanej inwestycji istnieje i funkcjonuje elektrownia wiatrowa wybudowana na podstawie decyzji z dnia 1 marca 2013 r. o pozwoleniu na budowę o numerze 33/2013 w ramach inwestycji "Budowa wolnostojącej elektrowni wiatrowej [...] o mocy 600 kW na działce nr [...], wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], z lokalizacją inwestycji w obrębie ewidencyjnym K. , jednostka ewidencyjna S. ". Niesporne również pozostaje, że powyższa elektrownia została zrealizowana na terenie oznaczonym symbolem EW – elektrownie wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Stolno z dnia 28 czerwca 2012 r., nr XVII/131/2012 (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. z 25 lipca 2012 r., poz. 1587). Wybudowana elektrownia wiatrowa (wiatrak) ma wysokość 63 m i średnicę wirnika 44 m. Okrąg wyznaczony wokół ww. konstrukcji posiada średnicę 22 m, zgodnie z wytycznymi z art. 5 u.i.e.w. Odległość od granicy tego okręgu do granicy terenu objętego postępowaniem o wydanie decyzji o warunki zabudowy nie może być zatem mniej niż 700 m – zgodnie z art. 4 ust. 4 u.i.e.w.

Z załącznika mapowego do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją wynika, że działka skarżących o nr ewid.[...], w obrębie R. , gmina G. w całości mieści się w obszarze wytyczonym w odległości 700 m od istniejącej elektrowni wiatrowej (k. 67 akt adm.). Potwierdziło to również dodatkowe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji (weryfikacja danych dostępnych w portalu Infostrada Kujaw i Pomorza 2.0.). Okoliczności tej nie przeczą również skarżący. Zgodnie zatem z treścią zacytowanych przepisów (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 4 u.i.e.w.) działka objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy znajduje się w strefie zakazu lokalizowania inwestycji polegających na budowie domów mieszkalnych, a więc brak jest możliwości ustalenia dla takiego przedsięwzięcia warunków zabudowy.

Potwierdzić tym samym należy prawidłowość stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie.

Nie zasłużył na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 4 ust. 4 u.i.e.w., a to poprzez błędną wykładnię art. 12 ustawy nowelizującej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu do lokalizowania lub budowy budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej na podstawie decyzji WZ (...), w przypadku określania odległości takiego budynku od elektrowni wiatrowej, dla której decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 23 kwietnia 2023 r. ), nie stosuje się przepisu art. 4 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten reguluje zatem sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego lub budynku o funkcji mieszanej została wydana przed wejściem w życie u.i.e.w. Powyższe potwierdza stanowisko wyrażone w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (nr IX.2938, data zgłoszenia 14 lipca 2022 r.), w którym wskazano, że art. 12 ustawy nowelizującej: "dotyczy decyzji WZ wydanych przed wejściem w życie ustawy odległościowej. Pozwolenie na budowę wydawane po uzyskaniu takiej decyzji może zostać wydane dla budynku, o ile spełnia on kryterium odległości 500 m (ostatecznie 700 m – przyp. Sądu) od elektrowni wiatrowej. Celem tego przepisu jest uniknięcie rozwoju zabudowy poniżej odległości minimalnej." W niniejszej sprawie nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy przed wejściem w życie u.i.e.w. Wszakże wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący złożyli 25 maja 2023 r., zatem już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, na mocy której zmniejszono pierwotnie wprowadzoną odległość "równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej" - na nie mniej niż 700 metrów (art. 4 ust. 1 u.i.e.w. przed ww. nowelizacją).

Pozostałe zarzuty skargi również nie są zadane. Nie doszło w spawie w szczególności do zarzucanego nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności Skarżących oraz swobody korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. Jedną z nich jest chociażby u.p.z.p., gdzie już w treści powołanego w skardze art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca stanowi, że prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, przysługuje "w granicach określonych ustawą". Inną z ustaw ograniczających prawo własności jest ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w której uregulowano komentowane minima odległościowe. Uczyniono to z uwagi na konieczność zapewnienia bezpośredniego bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, zabezpieczenia odpowiedniej ochrony środowiska, a jednocześnie umożliwienia również realizacji inwestycji służących realizacji jednego z podstawowych celów publicznych – zapewnienia dostarczania energii elektrycznej w sposób zrównoważony (elektrownie wiatrowe). Ustanawiając minimalną odległość zabudowy mieszkalnej od elektrowni wiatrowych ustawodawca wziął pod uwagę takie negatywne oddziaływania turbin jak: rozrzucanie odłamków lodu z łopat wirnika lub fragmentów samej łopaty, odległościowe oddziaływanie awarii turbin, w tym pożarów, hałas i infradźwięki generowane podczas pracy turbiny, promieniowanie elektromagnetyczne, drgania, czy też efekt migotania cienia i refleksów światła (vide: uzasadnienie do projektu ustawy nr VIII.315, data zgłoszenia 19 lutego 2016 r.). Nadto zważyć należy, że ustawodawca proporcjonalnie reguluje zarówno odległość nowej zabudowy mieszkalnej lub mieszanej wobec istniejących elektrowni wiatrowych, jak również z drugiej strony odległość planowanych inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych od istniejącej czy już zaplanowanej zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Sądu w kontekście art. 4 u.i.e.w. nie może być mowy o niezgodnym z Konstytucją RP, nieproporcjonalnym (a już na pewno nie pozaustawowym) ograniczeniu prawa własności - prawa dysponowania własną nieruchomością. Przepis ten korzysta zresztą z domniemania konstytucyjności, które dotychczas nie zostało obalone.

Nie doszło zatem w sprawie do zarzucanych w skardze naruszeń przepisów Konstytucji RP, u.i.e.w., ustawy nowelizującej oraz u.p.z.p.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).