Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) del. sędzia WSA Małgorzata Miron Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. dotyczącym wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] lutego 1971 r. Nr [...] o przejęciu na rzecz Państwa w wyniku licytacji gospodarstwa rolnego postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1971 r. o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego.

Pismem dnia 10 grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym Kolegium, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przez wskazanie organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1971 r., o przejęciu na rzecz Państwa w wyniku licytacji gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi K., stanowiącego byłą własność W. S. i W. S. Postępowanie w tej sprawie prowadził Wojewoda P., który decyzją z [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Decyzję Wojewody P. z [...] uchylił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...], umarzając jednocześnie postępowanie przed organem pierwszej instancji. U podstaw tej ostatniej decyzji leżało ustalenie, że do rozpoznania wniosku W. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium PRN w S. z dnia [...] lutego 1971 r. jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Wobec tego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a., przekazał akta sprawy o stwierdzenie nieważności, według właściwości, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.

Nie godząc się ze stanowiskiem Ministra, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wystąpiło z wymienionym na wstępie wnioskiem o rozpoznanie sporu kompetencyjnego. W odpowiedzi na ten wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Uzasadniając to stanowisko Minister stwierdził, że prawna podstawa do przymusowego wykupu gruntów rolnych, to jest art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), obowiązywała do dnia 1 stycznia 1991 r., kiedy to art. 43-45 tej ustawy zostały uchylone przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Od tego czasu obowiązujące ustawodawstwo nie przewiduje kompetencji do przymusowego wykupu gruntów rolnych. Ostatnim organem uprawnionym do wydania takiej decyzji był wójt, wykonując to jako zadania zlecone. Skoro więc sprawa ta należała do organów gminy, to organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny w sprawie wniosku W. S. o stwierdzenie nieważności decyzji b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1971 r. o przejęciu na własność Państwa, na podstawie art. 3 ust. 4 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14), gospodarstwa rolnego W. S. położonego we wsi K. Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki organ jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje.

W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły postawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293).

Reprezentowany w niniejszej sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 3 ust. 4 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, które przewidywały przymusowy wykup nieruchomości rolnych, należących do gospodarstw uznanych za wykazujące niski poziom produkcji rolnej. Wymieniona ustawa została uchylona na mocy art. 51 pkt 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 45 tej ostatniej ustawy, organem właściwym do spraw przymusowego wykupu gruntów rolnych stał się naczelnik gminy, a następnie terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego.

Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gmin, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną) sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej.

Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały jednakże skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Z powyższym dniem przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Po pierwsze bowiem przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy – właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 4 ustawy kompetencyjnej z 1990 r.

Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, w drodze decyzji administracyjnej przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej, w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, po. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1968 r. i 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal.

Jednakże w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), która weszła w .życie z dniem 1 stycznia 1991 r., przewidziano w art. 58 ust. 2 możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia (a zachodzą przy tym pewne szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy). Decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności pierwotnie wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast od 1 stycznia 1992 r. wskutek zmiany art. 58 ust. 2 (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464) rejonowy organ administracji rządowej, a od nowelizacji z 1992 r. ww. ustawy (Dz. U. z 1992 r. Nr 58, poz. 280), z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Według przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego, lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także, stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na podstawie decyzji administracyjnych.

Skoro zatem w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, właściwą jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, nawet, jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych przez terenowe organy administracji rządowej – wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej – należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy, organem Agencji jest Prezes Agencji który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Nietrafne jest zatem stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na wniosek o rozpoznanie sporu o właściwość, iż skoro w obowiązującym stanie prawnym nie ma odpowiednika uregulowania z art. 3 ust. 4 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwalającego na przymusowe przejmowanie przez Państwo, mocą decyzji administracyjnej, zaniedbanych gospodarstw rolnych i nie istnieją już również naczelnicy miast i gmin, to należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r., a co za tym idzie jako organ wyższego stopnia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jeżeli bowiem od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw tego rodzaju, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych, wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, ze sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. W związku z powyższym, błędny jest także pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Prowadzi to do wniosku, iż organem właściwym obecnie do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1971 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Dlatego na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.