Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2927/21 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Z. A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa2927/21uwzględnił wniesioną przez Z. A. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej GITD) z dnia

5 października 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 września 2020 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł, z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada: a) orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy

(w wysokość 1000 zł) oraz b) orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (1000 zł). Wyrokiem tym uchylono decyzję II instancji oraz zasądzono od GITD na rzecz skarżącej kwotę 1017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku, z powołaniem się na art. 145

§ 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że decyzja GITD została wydana z naruszeniem art. 92a ust. 10 w zw. z art. 39j ust. 1, art. 39k ust. 1 i art. 92a ust. 2 i 8 oraz poz. 4.2 i 4.3 zał. nr 4 do ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1490, zwanej dalej u.t.d.). Stwierdził, że GITD prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, przyjmując, że w dniu 11 października 2019 r. o godz. 1525 na ul. Żwirki i Wigury w Warszawie, podczas kontroli drogowej pojazdu marki Skoda Fabia nr rej. [...] stwierdzono, że kierowała nim skarżąca Z. A.. Kierująca pojazdem korzystając z aplikacji [...] dokonywała przewozu pasażerów z Portu Lotniczego Okęcie do hotelu na ul. 17 stycznia w Warszawie; za przewóz pasażer miał uiścić kwotę 8,19 zł. Kierująca okazała w trakcie kontroli prawo jazdy nr [...] i kartę pobytu nr [...], co utrwalono w protokole kontroli z dnia 11 października 2019 r., nr [...] i notatce urzędowej z tego samego dnia. W ocenie Sądu I instancji GITD nie uwzględnił przy wydawaniu decyzji art. 92a ust. 10 u.t.d., zgodnie z którym, jeżeli czyn będący naruszeniem, o który mowa w zał. nr 3 do u.t.d., stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w zał. nr 4 do u.t.d., w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca z tytułu deliktów ustalonych wobec niej w dniu 11 października 2019 r. w trakcie tej samej kontroli już spotkała się z karą wymierzoną decyzją GITD z dnia 3 sierpnia 2020 r. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2216/20. W decyzji GITD z dnia 3 sierpnia 2020 r. wymierzono skarżącej karę w wysokości 12 000 zł za ten sam czyn, który podlega karze na tle badanej sprawy, tyle że w pierwszej ze spraw ukarano skarżącą za delikty określone w art. 92 ust. 1 w zw. z poz. 1.1. zał. nr 3 (tj. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji) i poz. 2.11 zał. nr 3 (tj. za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.) do u.t.d. Skoro zachowanie skarżącej z dnia 11 października 2019 r. wypełniło zarówno znamiona czynu podlegającego ukaraniu wymienionemu w zał. nr 3, jak i w zał. nr 4 do u.t.d., to zgodnie

z art. 92a ust. 10 u.t.d. na taką osobę można nałożyć wyłącznie karę za naruszenia określone w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 zd. końcowe u.t.d., a więc w reżimie zał. nr 3 do u.t.d. Błędnie wywiódł GITD, że przeszkoda do kumulowania odpowiedzialności za zachowania odpowiadające czynom z zał. nr 3 i nr 4 do u.t.d. zachodzi tylko wówczas, gdy stwierdzono dodatkowo tożsamość deliktu z obydwu tych załączników. W ocenie Sądu I instancji, termin "czyn" użyty w art. 92a ust. 10 u.t.d. jednoznacznie wskazuje, że popełnienie dowolnego z deliktów z zał. nr 3 u.t.d. oznacza, że za jakikolwiek z deliktów z zał. nr 4 do u.t.d. strona już nie odpowiada karą.

Z wyrokiem nie zgodził się Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

- art. 92a ust. 10 i art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. oraz poz. 1.1 i poz. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d., a także poz. 4.2. i poz. 4.3. zał. nr 4 do u.t.d. poprzez przyjęcie, że GITD błędnie zastosował art. 92a ust. 10 u.t.d. oraz przyjęcie, że zachowanie skarżącej stanowiące naruszenie, o którym mowa w poz. 1.1 i poz. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d. stanowiło jednocześnie naruszenie określone w poz. 4.2 i poz. 4.3 zał. nr 4 do u.t.d. i umożliwiało organom ukaranie wyłącznie za naruszenia z art. 92a ust. 1 u.t.d.

GITD wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skarżąca Z. A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów art. 92a ust. 10 i art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. oraz poz. 1.1 i poz. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d., a także poz. 4.2. i poz. 4.3. zał. nr 4 do u.t.d. poprzez przyjęcie, że GITD błędnie zastosował art. 92a ust. 10 u.t.d. oraz przyjęcie, że zachowanie skarżącej stanowiące naruszenie, o którym mowa w poz. 1.1

i poz. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d. stanowiło jednocześnie naruszenie określone w poz. 4.2

i poz. 4.3 zał. nr 4 do u.t.d. i umożliwiało organom ukarania wyłącznie za naruszenia

z art. 92a ust. 1 u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d., jeżeli czyn będący naruszeniem,

o którym mowa w zał. nr 3 do u.t.d., stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa

w zał. nr 4 do u.t.d., w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa

w art. 92a ust. 2 u.t.d., nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. Niekwestionowanym jest w sprawie, że skarżąca w dniu 11 października 2019 r. dopuściła się czterech czynów stanowiących delikty podlegające ukaraniu karą pieniężną przewidzianą przez u.t.d. Za dwa z naruszeń została ukarana prawomocną decyzją GITD z dnia 3 sierpnia 2020 r. (wymierzającą karę 12 000 zł), bowiem wykazano względem niej, że popełniła delikty określone w art. 92a ust. 1 w zw. z poz. 1.1. zał. nr 3 (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji) i poz. 2.11 zał. nr 3 (wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.) do u.t.d. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2216/20 oddalono skargę na tę decyzją; Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 1746/21 umorzył postępowanie ze skargi kasacyjnej w tej sprawie. Na tle badanej aktualnie sprawy GITD wymierzył skarżącej karę 2 000 zł za delikty określone w art. 92a ust. 2 u.t.d. polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada: a) orzeczenia lekarskiego

o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (poz. 4.2. zał. nr 4 do u.t.d.) oraz b) orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (poz. 4.3. zał. nr 4 do u.t.d.). Niekwestionowanym jest również to, że delikty z obydwu spraw: II GSK 1746/21 i II GSK 1465/22 różniły się i stanowiły cztery (po dwa w każdej ze spraw) zupełnie różne naruszenia prawa. Spór sprowadza się zatem do wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d. w zakresie znaczenia użytego tam terminu "czyn". W ocenie Sądu I instancji

i skarżącej, przeszkoda do ukarania za delikty objęte zał. nr 4 u.t.d. pojawia się już przez to, że tę samą osobę ukarano za zachowanie odpowiadające dowolnemu z deliktów objętych listą zał. nr 3 do u.t.d. W przekonaniu GITD zbieżność zachowań, które rodzą przeszkodę w kumulacji kar pieniężnych zachodzi tylko wówczas jeżeli opis konkretnego czynu z zał. nr 3 i 4 do u.t.d. sobie wzajemnie odpowiada. Sama zbieżność czasowa obu odmian zachowań oraz zamieszczenie ich w innych załącznikach do ustaw – nie jest wystarczająca do uniknięcia spiętrzonej odpowiedzialności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwalony już w orzecznictwie tego Sądu pogląd w zakresie wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d., zgodnie z którym samo formalne ulokowanie różnych zachowań podlegających ukaraniu w różnych załącznikach do u.t.d. (nr 3 i nr 4) nie jest dostateczna aby odpowiedzialność nie podlegała kumulowaniu. "Czyn", o jakim mowa w art. 92a ust. 10 u.t.d. to nie dowolny delikt z wykazu zał. nr 4 do u.t.d. popełniony przez osobę, która dopuściła się dowolnego z deliktów z listy zał. nr 3 do u.t.d. "Czyn" to opis konkretnego zachowania osoby dopuszczającej się oznaczonego naruszenia, którego normatywny opis zgadza się z drugim opisem, po porównaniu go

w obydwu listach zał. nr 3 i 4 do u.t.d. Czyn wyłączający odpowiedzialność za zachowanie z zał. nr 4 do u.t.d. to tylko taki delikt z zał. nr 3 do u.t.d., który jest wiernym, tym samym jakościowo zachowaniem, jego normatywny opis jest zbieżny jakościowo

z opisem z sąsiedniego załącznika (nr 4 do u.t.d.) i atakuje to samo dobro prawne. Idea art. 92a ust. 10 u.t.d. jest taka, aby w obrocie prawnym nie mogły funkcjonować dwie decyzje, które w ten sam sposób opisują zachowanie sprawcy deliktu, co jest swego rodzaju konkurencyjną względem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. metodą na uchronienie adresata decyzji od dwukrotnego ukarania za ten sam czyn, tzn. za ten sam czyn realnie (tj. za zachowanie z tej samej chwili, co popełnienie innego deliktu w reżimie zał. nr 3

i nr 4) i ten sam czyn nominalnie (tj. zachowanie o tożsamym ustawowym opisie znamion deliktu). Taka ochrona sprawcy czynu utrwala kodeksową ochronę przed funkcjonowaniem wielu decyzji o takim samym przedmiocie (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zgodzić należy się z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że tożsamość czynów w rozumieniu art. 92a ust. 10 u.t.d. wyznaczona jest nie przez sam fakt wykonywania krajowego transportu drogowego, ale przez przedmiotowe znamiona każdego konkretnego zachowania w świetle treści poszczególnych pozycji zał. nr 3 i 4 do u.t.d.; nie oznacza generalnego zakazu nakładania kar za stwierdzone w jednej kontroli naruszenia przewidziane w zał. nr 3 i 4 do u.t.d. (zob. wyroki z dnia 9 października 2025 r., sygn. akt II GSK 722/23, Lex nr 3945031 oraz z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt GSK 1053/20, CBOSA). Również

w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2025 r., sygn. akt II GSK 318/23 (CBOSA) stwierdzono, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do takich sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona czynów określonych w zał. nr 3 i 4 do u.t.d.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).