Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Ke 57/16 w sprawie ze skargi M. T. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznie 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu, oddalił skargę.

W skardze na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie dotyczącej rejestracji pojazdu m-ki [...] skarżący wnosił o: dokonanie kontroli przewlekłości postępowania; stwierdzenie, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu [...] maja 2016 r. wystąpił z wnioskiem o rejestrację przedmiotowego pojazdu - ciągnika rolniczego, dołączając wszystkie dokumenty wymagane przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260), zwanej dalej p.r.d. Organ dokonał czasowej rejestracji na okres 30 dni. Organ wydał decyzję (odmowną) dopiero w dniu [...] sierpnia 2016 r., tj. po upływie prawie 3 miesięcy.

Zdaniem skarżącego organ prowadził całkowicie zbędną korespondencję z firmą [...] Sp. z o.o. w [...], która nie jest ani stroną postępowania, ani podmiotem uprawnionym do oceny przeznaczenia, czy tez zastosowania pojazdów dla celów ich rejestracji, tym bardziej, że przedmiotowy pojazd pochodził z importu indywidualnego dokonanego poza spółką [...] i został poddany przeróbkom. Ponadto, zdaniem skarżącego, dostarczone przez spółkę [...] informacje są co najmniej wątpliwe. Skarżący wskazał, że opinia techniczna rzeczoznawców motoryzacyjnych oraz badania diagnostyczne wydane zostały na podstawie oględzin pojazdu. Sam montaż skrzyni ładunkowej powoduje, że zmieniają się parametry pojazdu, w związku z czym trudno aby pojazd taki miał parametry "książkowe". Stwierdzenie cech tego konkretnego pojazdu mogło więc nastąpić tylko na podstawie badań diagnostycznych i ewentualnie opinii technicznej, nie zaś na podstawie folderów promocyjnych spółki [...]. Z opinii technicznej wynika, że w pojeździe zamontowane jest ogumienie terenowe bez indeksu prędkości o różnych rozmiarach z tyłu i przodu, co powoduje, że pojazd ten nie służy do szybkiej jazdy po przygotowanej nawierzchni.

Skarżący, powołując się na oryginalne świadectwo pochodzenia dołączone do wniosku o rejestrację, wyjaśnił, że przedmiotowy pojazd stanowi pojazd typu UTV (Utility Terrain Vehicle), a zawarty w folderze spółki [...] opis jednego z pojazdów typu SSV, do których zalicza się również [...] ("wytrzymały silnik, doskonała trakcja, ogromna przestrzeń ładunkowa, duży uciąg") pasuje do tego, co powinien posiadać ciągnik rolniczy, leśny lub sadowniczy.

Skarżący zwrócił dodatkowo uwagę na antydatowanie przez urzędnika pisma celem stworzenia pozorów zachowania terminów z art. 35 i 36 k.p.a. Jak bowiem wynika z pieczęci poczty na kopercie pismo informujące o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, datowane na [...] czerwca 2016 r., wysłano dopiero w dniu [...] lipca 2016 r. Zdaniem skarżącego uzasadnieniem takiego opóźnienia nie może być kwestia "wewnętrznych przepisów jednostki", jak stwierdziło Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań omówił instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego na gruncie przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu, działania podjęte przez organ nie pozwalają przyjąć, by organ ten działał przewlekle w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Sąd przypomniał, że skarżący wnioskował, aby pojazd zarejestrować jako ciągnik rolniczy w rozumieniu p.r.d. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, że wnioskowany do rejestracji pojazd przypomina pojazd typu quad (czterokołowiec), tj. zasadniczo pojazd sportowo-rekreacyjny. Organ powziął więc uzasadnione wątpliwości co do rodzaju pojazdu, a nadto stwierdził istnienie poważnych rozbieżności między danymi podawanymi przez producenta, a danymi ustalonymi przez diagnostę oraz rzeczoznawcę techniczno-motoryzacyjnego. O tym, czy wątpliwości te były rzeczywiście uzasadnione, Sąd władny jest orzec dopiero podczas kontroli decyzji merytorycznej. Natomiast na etapie skargi na przewlekłość postępowania, w ocenie Sądu istniała rzeczywista potrzeba pozyskania określonego materiału dowodowego. Organ potrzebował informacji specjalnych aby ustalić rodzaj pojazdu i wyjaśnić zaistniałe rozbieżności co do jego parametrów. Organ wskazał szereg czynności, które podjął w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. W ocenie Sądu czynności te miały na celu rozwianie wątpliwości co do rodzaju pojazdu i wyjaśnienie rozbieżności między danymi podawanymi przez producenta, a danymi ustalonymi przez diagnostę oraz rzeczoznawcę.

Sąd pierwszej instancji dodał, iż o tym, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania nie świadczy również uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Kolegium wydało bowiem decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie orzekł zatem zgodnie z wnioskiem strony - o zarejestrowaniu pojazdu, do czego był uprawniony na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Formułując natomiast wytyczne dla organu I instancji wskazał, iż organ ten winien rozpoznając sprawę ponownie przeanalizować złożone przez stronę dokumenty oraz pisma otrzymane od spółki [...], z uwzględnieniem okoliczności, iż pojazd jest pojazdem przerobionym, a w razie istnienia dalszych wątpliwości rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

- art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Prezydent Miasta [...] stosował je w sposób należyty, w szczególności wynikającej z art 12 k.p.a. zasady szybkiego i wnikliwego rozstrzygania spraw, do czego zobowiązane są organy administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uznania, iż organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i oddalenia skargi, podczas gdy z obiektywnie ocenianych okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że organ wykonywał czynności zbędne, pozorując jedynie swoją aktywność;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności tego odnoszącego się do merytorycznych aspektów sprawy o rejestrację pojazdu, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności mających bezpośredni wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

- naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 72 p.p.d. oraz art. 7 i art. 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organy administracji publicznej w przypadku postępowania w sprawie rejestracji pojazdu przeprowadzenia go w sposób sformalizowany, w oparciu o dokumenty wymienione w/w przepisie ustawy p.r.d., co wypełnia obowiązek przestrzegania praworządności oraz obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy dokonywane przez organ w toku postępowania czynności, które stały się przyczyną przedłużenia tego postępowania, czynią to postępowanie przewlekłym, czy też były one niezbędne dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

Na wstępie wskazać przyjdzie, że jakkolwiek na gruncie obowiązujących przepisów prawa (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a.) ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", to jednak pojęcie to ma już swoje ustalone znaczenie, zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację jego prowadzenia w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15 oraz przywołane tam stanowisko doktryny - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, gdyż wyznaczają nowe terminy ich załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Brak należytej staranności we właściwym zorganizowaniu postępowania, to np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału zarzuty kasacyjne zmierzające do zakwestionowania zgodności z prawem stosowania w rozpatrywanej sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a., nie mogą być uznane za usprawiedliwione.

W szczególności podzielić należy w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro skarżący wnioskował, aby przedmiotowy pojazd zarejestrować jako ciągnik rolniczy, zaś ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, że pojazd ten przypomina pojazd typu quad (czterokołowiec), to zasadnie organ rejestracyjny powziął wątpliwości co do rodzaju pojazdu, a nadto stwierdził istnienie poważnych rozbieżności między danymi podawanymi przez producenta, a danymi ustalonymi przez diagnostę oraz rzeczoznawcę techniczno- motoryzacyjnego. To na skutek tych wątpliwości doszło do podjęcia dodatkowych czynności dowodowych przez organ. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że czynności te wykonywane były przez organ na bieżąco, zaś z upływem kodeksowego terminu do załatwienia sprawy organ uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a. i w wyznaczonym dodatkowym terminie wydał decyzję. W sposób przekonujący organ wykazał też, w jakim celu wyznaczył sobie ten dodatkowy termin, a ponadto w jakim celu faktycznie go wykorzystał.

Zupełnie inną kwestią jest ocena, czy gromadzone w toku kontrolowanego postępowania dowody i podejmowane przez organ czynności były konieczne i niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Ta ocena wykracza jednak poza granice sprawy, w której kontroli poddana jest przewlekłość postępowania. Ta bowiem, o czym była już mowa na wstępie rozważań, cechuje się określonymi przymiotami, które w niniejszej sprawie nie występują.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przy czym sąd ma obowiązek przedstawienia stanu faktycznego, odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać jednak należy, co jest stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sam fakt nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi nie przesądza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo wskazać należy, że w sprawie, w której przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania administracyjnego, sąd administracyjny zasadniczo nie dokonuje oceny "merytorycznych aspektów sprawy". Zatem brak oceny w tym zakresie nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wtedy, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi na przewlekłość organu. Sąd pierwszej instancji przeprowadził zatem kontrolę w zakresie swojej właściwości, stosując przy tym wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności i ocenie podejmowanych przez organ czynności, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na przewlekłość postępowania, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla strony skarżącej, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w zakresie objętym dyspozycją art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym również pkt 8 tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.