Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1946/16 w sprawie ze skargi A.H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 czerwca 2017 r. sygn. V SA/Wa 1946/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.H. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty spłaty należności, a także poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 73 865,53 zł.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] lutego 2016 r. rozłożył na raty spłatę należności w wysokości 100 102,94 zł, w tym z tytułu należności głównej - 73 865,53 zł oraz z tytułu odsetek naliczonych za okres od 12 marca 2016 r. do 31 stycznia 2026 r. - 26 237,41 zł. Do decyzji dołączony został harmonogram spłat obejmujący 120 miesięcznych rat, z podaniem wysokości poszczególnych rat, udziału w tych kwotach należności głównej i odsetek. Termin płatności pierwszej raty wyznaczony został na 29 lutego 2016 r., a ostatniej na 31 stycznia 2026 r.

Decyzją z [...] maja 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Prezesa ARMiR, że dokonując rozłożenia zadłużenia na raty należało uwzględnić odsetki za zwłokę naliczane jak dla zaległości podatkowych - za okres po upływie 60 dni od dnia doręczenia decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności do końca terminu spłaty określonego w harmonogramie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozłożenie należności na raty z jedoczesnym naliczeniem odsetek od poszczególnych kwot od 12 marca 2016 r. do 31 stycznia 2026 r. nastąpiło z naruszeniem art. 209 ust. 1 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) w związku z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 21 grudnia 2010 r.). Zwiększenie o odsetki kwoty, jaką objęto rozłożeniem na raty miało bezpośredni wpływ na wysokość poszczególnych rat. Mogło też mieć wpływ na ocenę zasadności wydłużenia terminu spłaty.

Skargę kasacyjną wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając wyrok WSA w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 209 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i § 7 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji niewłaściwie zinterpretowały instytucję rozłożenia na raty - dokonując rozłożenia należności na raty z jednoczesnym naliczeniem odsetek od poszczególnych kwot od 12 marca 2016 r. do zakończenia okresu spłaty tj. do 31 stycznia 2026 r, podczas gdy interpretacja ta była prawidłowa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z dnia 31 lipca 2014 r., str. 69 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy, mimo że przepis ten normuje sposób obliczania odsetek przy odzyskiwaniu nienależnych płatności.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów. Wskazał m.in., że wobec braku przepisów szczególnych, które umożliwiałyby zaniechanie naliczania odsetek od należności rozłożonej na raty w okresie spłacania rat, należy naliczać odsetki począwszy od momentu, w którym upływa 60 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.H. wniósł o oddalenie tej skargi.

Strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie. W świetle tych zarzutów istota sporu na etapie postępowania kasacyjnego sprowadza się do tego, czy kwota należności, której spłata podlegała rozłożeniu na raty powinna być powiększona o odsetki naliczone za okres po upływie 60 dni od dnia doręczenia decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, do końca terminu spłaty ostatniej raty. W ocenie Sądu pierwszej instancji, pozytywna odpowiedź organów na to pytanie stanowiła o wadliwości kontrolowanych decyzji, co stało się powodem ich uchylenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie nie podważają zaprezentowanego przez WSA stanowiska.

Zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 7 ust. 1 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent ma obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności powiększonej - w stosownych przypadkach - o odsetki. Z ust. 2 tego artykułu wynika, że odsetki te nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Regule tej odpowiada treść art. 29 ust. 1 i ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji o Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.) w związku z art. 51 § 1 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.).

Powołanych przepisów rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 nie można interpretować w oderwaniu od treści pkt 1 preambuły tego aktu prawnego, w którym wskazuje się, że zawarte w nim unormowania służyć mają zapewnieniu sprawnego funkcjonowania i jednakowego stosowania ram prawnych ustanowionych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 249). Wskazane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady określa zasady dotyczące między innymi obowiązków spoczywających na państwach członkowskich w celu ochrony interesów finansowych Unii. Co do zasady, ochrona interesów budżetu Unii wymaga, by beneficjent dokonał zwrotu nienależnej płatności, co znajduje odzwierciedlenie właśnie w treści powołanego art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014.

Od zasady tej istnieją jednak pewne wyjątki. W punkcie 38 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 wprost wskazano, że procedury odzyskiwania nienależnie pobranych płatności stosowane przez państwa członkowskie mogą spowodować opóźnienia w odzyskiwaniu środków o wiele lat, bez gwarancji ich skuteczności. Koszty stosowania tych procedur mogą być również nieproporcjonalne w stosunku do kwot odzyskanych lub możliwych do odzyskania. W związku z tym zezwolono państwom członkowskim na wstrzymanie procedur odzyskiwania w niektórych przypadkach.

W polskim systemie prawnym dopuszczono możliwość umarzania w całości lub w części, odraczania spłaty lub rozkładania na raty należności i wierzytelności agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Zgodnie z art. 209 ust. 1 ustawy o finansach publicznych należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym mogą być - w szczególnie uzasadnionych przypadkach - umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Szczegółowe zasady działania organów w tej materii określał - w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy - § 7 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r., który stanowił, że w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi prezes agencji płatniczej, na wniosek dłużnika, może odroczyć termin spłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. Przepisy te kompleksowo uregulowały przesłanki warunkujące możliwość rozłożenia na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej.

Na mocy art. 29 ust. 7 pkt 1 ustawy o ARMiR wyłączono zastosowanie do omawianych należności przepisów dotyczących m.in. rozkładania płatności na raty zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej. Nie zmienia to jednak tego, że istotą wskazanej instytucji prawnej jest podział należności na raty w określonej wysokości i ustalenie terminów ich spłaty. Z decyzji rozkładającej na raty należność pieniężną wynika obowiązek zapłaty należności w określonej wysokości i w ustalonych terminach. Decyzja ta ustala więc na nowo zasady zwrotu środków nienależnie pobranych.

Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że naliczenie odsetek za zwłokę uzależnione jest od uchybienia terminowi zapłaty należności obciążającej zobowiązanego. Nie jest zatem możliwe naliczanie odsetek za zwłokę za okres poprzedzający ustalony termin zapłaty. Dopiero brak wpłaty raty w wyznaczonym terminie stanowi przekroczenie terminu zwrotu płatności przez beneficjenta i generuje obowiązek zwrotu należności wraz z odsetkami według wspomnianej na wstępie ogólnej zasady.

Omawiana ulga w spłacie należności polega właśnie na tym, że nie są naliczane odsetki za zwłokę i zaległość nie jest egzekwowana. Skoro więc organ uznał, że okoliczności rozpatrywanej sprawy uzasadniają przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do rozłożenia na raty spłaty należności ustalonej decyzją z 4 stycznia 2016 r. i wyznaczył terminy zapłaty poszczególnych rat - począwszy od 29 lutego 2016 r. brak jest podstaw normatywnych, by należność podlegającą zwrotowi, powiększać o odsetki obliczane za okres od 12 marca 2016 r. do 31 stycznia 2026 r. tak, jak miałoby to miejsce w sytuacji, gdyby skarżący nie uzyskał ulgi w spłacie zadłużenia, o którą się ubiegał.

Podkreślić bowiem należy, że § 7 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. wskazuje wyłącznie, że w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi prezes agencji płatniczej, na wniosek dłużnika, może (a) odroczyć termin spłaty całości lub części należności lub (b) rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. Brak jest więc w ww. przepisie prawnym postanowień wskazujących na możliwość naliczania należności z tytułu odsetek w przypadku odroczenia termin spłaty całości lub części należności lub rozłożenia płatności całości lub części należności na raty. Tak więc wydane przez organy decyzje są sprzeczne z zasadą praworządności działania organów administracji publicznej.

Jak wspomniano, uzyskanie przez beneficjenta pomocy w spłacie należności w postaci rozłożenia jej na raty polega właśnie na tym, że organ zobowiązuje się, że nie będzie egzekwował należności i naliczał odsetek, o ile zobowiązania wynikające z tej decyzji w postaci terminowego uiszczania rat w określonej wysokości będzie przez beneficjenta realizowane. W przeciwnym wypadku decyzja o rozłożeniu należności na raty wobec spełnienia przesłanek wynikających z § 7 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. zasadniczo nie stanowiłaby ulgi dla jej adresata, co nie sprzyjałoby zwiększeniu efektywności odzyskiwania nienależnie pobranych płatności, ponadto byłoby sprzeczne nie tylko z zasadą legalności działania organów administracji publicznej ale również z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Reasumując, zawarta w art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 regulacja dotycząca odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami nie wyłącza zastosowania art. 209 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i § 7 rozporządzenia RM z 12 grudnia 2010 r. Skoro więc w omawianej kategorii spraw dotyczących spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej znajdują zastosowanie wskazane przepisy dopuszczające rozłożenie należności na raty, to ze wszelkimi tego konsekwencjami, również w postaci odstępstwa od zasady zwrotu płatności wraz z odsetkami – w przypadku, gdy spłaty następują zgodnie z określonym w decyzji harmonogramem.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. związku z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875) orzekł, jak w sentencji wyroku.