Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 1 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2018 r. oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 1 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M.W. (dalej: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 26 października 2018 r. określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od 1 stycznia 2018 r. w wysokości 48,90 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po przywołaniu przepisów art. 6c, 6m ust. 1 i 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zauważył, że właściciele nieruchomości mają obowiązek ponoszenia na rzecz gmin opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz składania deklaracji, na podstawie których powyższa opłata jest wymierzana.

Dalej organ odwoławczy podał, że skarżąca nie złożyła deklaracji. Organ I instancji zgodnie przywołanymi przepisami wydał zatem decyzję, w której określił wysokość opłaty w okresie od 1 stycznia 2018 r., dokonując wyliczeń w oparciu o dane pozyskane od Spółki A Sp. z o.o. w U, dotyczące zużycia wody na przedmiotowej nieruchomości w ww. okresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.W. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając:

1. Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 127 Ordynacji Podatkowej, które to naruszenie polegało na:

i. ograniczeniu się organu odwoławczego do stwierdzenia, że ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji są prawidłowe, zgodne z zaleceniami Kolegium.

ii. ograniczeniu się organu drugiej instancji tylko do rozpatrzenia argumentów przedstawionych przez organ niższego stopnia,

b. art. 122 Ordynacji Podatkowej, które to naruszenie polegało na:

i. nieustosunkowaniu się przez oba organy do treści zawartych w notatce służbowej z dnia 23 stycznia 2018 r., powstałej w procedurze odwoławczej po terminie wydania decyzji przez Burmistrza Miasta z dnia 5 grudnia 2017 r., znak [...], a przed terminem skierowania przez organ I instancji odwołania do organu II instancji, na którą skarżąca dwukrotnie zwracała uwagę organowi odwoławczemu przy pismach procesowych odwoławczych, kierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 21 marca 2018 r. oraz z dnia 7 stycznia 2019 r.,

a w konsekwencji na:

ii. zaniechaniu przez oba organy przeprowadzenia merytorycznego postępowania poprzez podjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2020r. pełnomocnik skarżącej wskazał dodatkowo na wahania zużycia wody w okresach bytowych i sezonowych. Przyjęty przez Radę Miasta czynnik szacowania wysokości opłaty jedynie pośrednio nawiązuje do ilości odpadów. Opłata za gospodarowanie odpadami nie jest opłatą za zużycie wody, a więc nie może opierać się na jej poborze, lecz powinna wynikać ze zbadania relacji zużycia wody na nieruchomości z szacunkiem powstających na niej odpadów. Organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnej analizy materiału dowodowego opartego na rejestrze zużycia wody i jego uśrednieniu. Organ nie ocenił potencjalnego zużycia wody na potrzeby zwierząt i nadmiernego zużycia wody na potrzeby ogrodowe w miesiącach letnich sięgającego do 200%.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167., t.j.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2).

Badając przedmiotową sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził opisanego w art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. naruszenia prawa.

Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze; zgodnie z art. 6q ustawy z dnia z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454, dalej: "u.c.p.g.") w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana jest co do zasady na podstawie złożonej przez właściciela nieruchomości deklaracji oraz stawki opłaty uchwalonej przez radę gminy, wyjątkowo natomiast ustawa przewiduje określenie wysokości tej opłaty w drodze decyzji – może to mieć miejsce bądź w przypadku niezłożenia przez podmiot zobowiązany deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym lub istnienia wątpliwości co do danych zawartych w tej deklaracji (art. 6o u.c.p.g.) albo w przypadku nieuiszczenia przez właściciela nieruchomości opłaty określonej w zawiadomieniu, o którym mowa w art. 6m ust. 2a u.c.p.g (art. 6 m ust. 2b u.c.p.g.).

W myśl art. 6m ust. 1 u.p.c.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ust.1a u.p.c.g.).

Zgodnie z treścią art. 6o ust. 1 u.p.c.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, co wynika wprost z art. 6h u.c.p.g. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12), nakładanej w drodze ustawy.

W konsekwencji, każdy kto znajdzie się w sytuacji opisanej w ustawie (zrealizuje daninowy stan faktyczny), zobowiązany jest do zapłaty opłaty na takich samych zasadach. Podmiot objęty tą daniną wstępuje w stosunki prawne "z góry" ustalone przez ustawodawcę. Dlatego nie jest możliwe modyfikowanie treści ustawy w drodze umów czy porozumień zawieranych przez podmiot obowiązany z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiotem obowiązanym z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami jest właściciel nieruchomości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 września 2017 r., III SA/Gl 607/17, dostępny podobnie jak pozostałe powołane orzeczenia sądów administracyjnych w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przepisów powołanej ustawy z dnia 13 września 1996 r. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża właścicieli nieruchomości (współwłaścicieli), na których zamieszkują mieszkańcy, z mocy prawa. Ustawodawca przyjął więc założenie, że zamieszkiwanie na nieruchomości jest równoznaczne z wytwarzaniem odpadów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. II FSK 1768/16). Zatem samo zamieszkiwanie na nieruchomości rodzi obowiązek ponoszenia przedmiotowej opłaty.

W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego (art. 6q ust. 1 u.c.p.g.).

W świetle powyższego decydujące znaczenie dla rozpatrywanej sprawy mają wnioski płynące z ustalonego przez organy podatkowe stanu faktycznego. Istota sporu sprowadza się głównie do zagadnień dowodowych. Przystępując do rozważań na tej płaszczyźnie niezbędne jest wskazanie na treść art. 122 O.p., w świetle którego w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu tym materiał dowodowy powinien być zebrany w całości i w sposób wyczerpująco rozpatrzony, co wynika z art. 187 § 1 O.p. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z wynikającą z art. 191 O.p. zasadą swobodnej oceny dowodów. Ocena swobodna powinna być bowiem oparta na wszechstronnej ocenie całości materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu organ nie naruszył wskazanych przepisów. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Skarżąca jest właścicielką nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy oraz że nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ był zatem zobowiązany do określenia w trybie art. 6o u.c.p.g. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Argumenty Skarżącej podniesione w notatce służbowej z dnia 23 stycznia 2018 r. dotyczące niegenerowania odpadów na należącej do niej nieruchomości pozostają bez znaczenia, bowiem – co już wskazano powyżej - powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w odniesieniu do nieruchomości zamieszkanych zostało uzależnione od faktu samego zamieszkiwania na danej nieruchomości. Skoro fakt zamieszkiwania przez Skarżącą na nieruchomości nie był w kontrolowanej sprawie kwestionowany, zasadne było określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Brak szczegółowego odniesienia się przez organy podatkowe do treści notatki nie stanowi zatem uchybienia, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się także w działaniu organu odwoławczego naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 127 Ordynacji podatkowej. Lakoniczność uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie stanowi bowiem o naruszeniu tej zasady.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przy tym ustaliły wysokość tej opłaty odnosząc się do danych pozyskanych za okresy objęte decyzją od Spółki A, z których wynika, że w okresie od stycznia do lipca 2018 r. na nieruchomości zużyto średnio 9,78 m3 wody miesięcznie. Biorąc pod uwagę stawkę w wysokości 5 zł za 1 m3 zużytej wody tj. jak za odpady zbierane w sposób nieselektywny, ustalono opłatę miesięczną w wysokości 48,90 zł miesięcznie. Sposób wyliczenia uśrednionej stawki opłaty miesięcznej został w sposób niebudzący wątpliwości, szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, Rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty.

Uchwałą Rady Miasta [...]z dnia 25 lutego 2016r. nr [...] w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty na terenie Gminy Miasto [...] i stawek opłat za pojemniki o określonej pojemności dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według ilości zużytej wody z danej nieruchomości (§ 1 uchwały), czyli metody określonej w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Skoro zatem jest to kryterium obowiązujące właścicieli nieruchomości przy składaniu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to zastosowanie go w stosunku do strony, która takiej deklaracji nie złożyła, jest nie tylko logicznie uzasadnione, ale przede wszystkim wynika z treści art. 6o ust. 1 u.c.p.g. Brak jest podstaw prawnych do odmiennego traktowania skarżącej od pozostałych właścicieli nieruchomości, tym bardziej, że kryterium to jest obiektywne i proste w zastosowaniu.

Odnosząc się do argumentów pełnomocnika strony, który wskazuje na konieczność dokonania szacunku opłaty w przypadku niezłożenia deklaracji przez właściciela nieruchomości, należy raz jeszcze przytoczyć treść art. 6o ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Z przepisu tego wynika, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organ określa wysokość tej opłaty biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a dopiero w razie ich braku dokonuje uzasadnionego szacunku. W sprawie niniejszej organ dysponował danymi dotyczącymi ilości zużytej wody na nieruchomości skarżącej, właściwymi dla wybranej przez radę gminy metody ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie było zatem konieczności sięgania do "uzasadnionych szacunków". Zastosowana przez organ metoda określenia należnej od skarżącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bazująca na kryterium zużycia wody stosowanym wobec właścicieli nieruchomości, którzy złożyli deklaracje, odpowiada dyspozycji art. 6o u.c.p.g.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.