Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Wojewody z dnia 17 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia z rejestru mieszkańców adresu zameldowania uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 czerwca 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 maja 2019 r., którą organ odmówił udostępnienia danych z rejestru mieszkańców miasta G.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 15 kwietnia 2019 r. do Urzędu Miejskiego wpłynął wniosek H. N. (dalej zwanej także "stroną" lub "skarżącą") o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców miasta G. dotyczących M. W. w zakresie jego adresu zameldowania.

We wniosku strona powołała się na zobowiązanie X Wydziału Karnego Sądu Rejonowego do wskazania adresu pozwanego w związku z postępowaniem sądowym przeciwko wymienionemu, załączając korespondencję elektroniczną kierowaną przez nią do Sądu. We wniosku zawarto jedynie imię i nazwisko osoby poszukiwanej – M. W., student Politechniki.

Decyzją z dnia 6 maja 2019 r. (nr [...]) Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz.1382 ze zm. – dalej zwanej: "u.e.l.") - odmówił stronie udostępnienia danych z rejestru mieszkańców miasta G. dotyczących M. W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stronę wezwano do uzupełnienia wniosku poprzez załączenie dokumentów potwierdzających wskazane w uzasadnieniu okoliczności, tj. zobowiązania sądu do wskazania adresu pozwanego M. W. Ponadto wyjaśniono, że dane wymienionego wskazane we wniosku nie pozwalają na właściwe zidentyfikowanie poszukiwanej osoby, gdyż gminny rejestr mieszkańców nie zawiera informacji o miejscu nauki, a pełny zakres danych gromadzonych w rejestrach ewidencji ludności został określony w art. 8 u.e.l. W tej sytuacji wezwano stronę do wskazania bliższych danych wymienionego, zaznaczając przy tym, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż skoro przesłanką udostępnienia danych osobowych jest wykazanie interesu prawnego, to uznać należy, że niezbędne jest przedłożenie przez wnioskodawcę dowodów świadczących o istnieniu interesu prawnego w domaganiu się udostępnienia danych osobowych.

Strona za pośrednictwem poczty elektronicznej oświadczyła, że nie posiada innych danych M. W. i przesłała jego zdjęcia.

W tym kontekście organ wyjaśnił, że w rejestrach ewidencji ludności nie gromadzi się fotografii osób, zatem nie jest możliwa za ich pomocą identyfikacja w powyższych rejestrach. Jednocześnie organ podkreślił, że posłużenie się przez ustawodawcę terminem "wykaże" w przepisie art. 46 ust 2 pkt 1 u.e.l. oznacza, że indywidualizacja osoby, której dane mają zostać udostępnione spoczywa po stronie wnioskodawcy, zatem organ nie jest zobowiązany do prowadzenia własnego postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia bliższych danych osoby poszukiwanej. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie wskazuje informacji o osobie, umożliwiających właściwe ustalenie jej tożsamości w rejestrach ewidencji ludności, udostępnienie danych nie jest możliwe.

Strona odwołała się od decyzji organu I instancji wskazując na jej krzywdzący charakter. Wyjaśniła, że nieprawdą jest jakoby nie dołączyła do akt sprawy zarządzenia Sądu, ponieważ dokument ten wysłała dnia 8 kwietnia 2019 r. na adres Urzędu Miejskiego. Zażądała od organ meldunkowego wykazania inicjatywy dowodowej i ustalenia pozostałych potrzebnych do zidentyfikowania danych osoby poszukiwanej. Wskazała, że wymieniony urodził się 6 czerwca.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 17 czerwca 2019 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że strona wraz z odwołaniem złożyła do Wojewody skargę na niesłuszne i uporczywe działania Kierownika Referatu Ewidencji Ludności Urzędu Miejskiego podejmowane w toku prowadzonego postępowania o udostępnienie z ewidencji ludności danych dotyczących M. W., załączając do skargi kopię zarządzenia Sądu wzywającego do oznaczenia osoby oskarżonej w sposób umożliwiający podjęcie czynności procesowych. Strona wskazywała, że dokument - zobowiązanie sądu - jak też dowód opłaty za udostępnienie danych, zostały nadane listownie w dniu 8 kwietnia 2019 r., jednakże ani z wyjaśnień przekazanych przez Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego, ani z akt postępowania nie wynika, by w Urzędzie została zarejestrowana przesyłka, na którą strona się powołuje. Również strona nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie, że taka korespondencja została nadana, a jej odbiór został potwierdzony przez adresata.

W dalszej kolejności organ odwoławczy zaznaczył, że orzekając o udostępnieniu danych osobowych z rejestru mieszkańców jako podstawę decyzji przyjmuje się przesłanki wynikające z art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l., który stanowi, że przedmiotowe dane mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym - jeżeli wykażą w tym interes prawny.

W tym zakresie organ wskazał, że przyjmując, iż strona uwiarygodniła interes prawny uprawniający do uzyskania danych dotyczących adresu wskazanej osoby, to zasadniczą przeszkodą uniemożliwiającą spełnienie przez organ ewidencyjny żądania strony w zakresie udostępnienia danych adresowych pozostaje wskazanie niewystarczającej ilości danych dotyczących poszukiwanej osoby. Jeżeli strona uzupełniłaby wniosek o dane umożliwiające bezsporną identyfikację osoby, o której dane wystąpiła (np. o datę urodzenia, numer PESEL, imiona rodziców, poprzedni adres zameldowania, numer dowodu osobistego lub inne dane gromadzone w zbiorze meldunkowym) i na podstawie wskazanych danych byłoby możliwe odnalezienie danej osoby w rejestrze mieszkańców, przy jednoczesnym uwiarygodnieniu interesu prawnego wnioskodawczyni, to dane adresowe zostałyby udostępnione.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego organ meldunkowy podjął działania w celu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i prawidłowo wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o dodatkowe informacje, na podstawie których mógłby zidentyfikować wskazaną osobę, co przyczyniłoby się do spełnienia jej żądania. Zaznaczyć przy tym należy, że zakres danych gromadzonych i przetwarzanych w rejestrze mieszkańców reguluje art. 8 u.e.l., a do takich danych nie zalicza się informacji przedłożonej przez stronę o miejscu nauki wymienionego, czy też jego fotografii.

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że organ meldunkowy nie jest zobowiązany do samodzielnego pozyskiwania informacji o wskazanej osobie. Uwiarygodnienie interesu prawnego, faktycznego lub przedłożenie wystarczającej ilości informacji umożliwiających jednoznaczną identyfikację szukanej osoby ciąży na podmiocie, który występuje z wnioskiem o udostępnienie danych.

W rozpoznawanej sprawie, na podstawie posiadanych i przekazanych przez stronę danych niemożliwe było jednoznaczne zidentyfikowanie tożsamości osoby, o której dane adresowe występowała, a tym samym udostępnienie żądanych danych.

H. N. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Skarżąca wskazała, że gdyby posiadała dane personalne osoby, której dotyczy wniosek, takie jak: data urodzenia, numer Pesel, imiona rodziców, numer dowodu osobistego, to organowi pozostałby jedynie potwierdzić te dane. Ponadto wskazała, że dziwne ze strony organu jest to, że próbuje udowodnić, iż skarżąca nie wysłała listu w dniu 8 kwietnia 2019 r. czy też nie przedstawiła wezwania Sądu Rejonowego X Wydział Karny do podania adresu zamieszkania oskarżonego. Wskazała, że jeśli list zaginął, to zaginął tylko w Urzędzie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta orzekającą o odmowie udostępnienia – na wniosek skarżącej - danych z rejestru mieszkańców miasta G. w odniesieniu do wskazanej osoby – M. W.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1382 ze zm. – dalej jako: "u.e.l."), a w szczególności art. 46 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym dane z rejestru PESEL oraz rejestrów mieszkańców mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym - wypracowanym także na gruncie art. 44h ust. 2 pkt 1 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), które z uwagi na tożsamość omawianej regulacji prawnej zachowuje w pełni walor aktualności w odniesieniu do wykładni art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. – przyjęto, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "wykaże" oznacza, iż legitymowanie się przez wnioskodawcę interesem prawnym musi zostać udowodnione, a nie tylko uprawdopodobnione. Zatem to na stronie (wnioskodawcy) spoczywa ciężar udowodnienia istnienia interesu prawnego oraz udokumentowania, że uprawnienie to odnosi się do konkretnej osoby. Organy nie są bowiem zobowiązane do prowadzenia własnego postępowania dowodowego w przedmiocie koniecznej indywidualizacji osób wskazanych we wniosku, albowiem uwiarygodnienie interesu, którego elementem jest wspomniana indywidualizacja, spoczywa na osobie, która udostępnienia danych się domaga. Przy czym, co istotne, wykazany interes prawny w uzyskaniu danych adresowych gromadzonych w rejestrze PESEL (czy też obecnie również w rejestrze mieszkańców) musi odnosić się do konkretnej osoby, a nie kręgu osób noszących to samo imię i nazwisko. Zatem, aby uzyskać żądane dane, wnioskodawca zobowiązany jest wyraźnie zidentyfikować osobę, o której dane występuje (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1140/12). Wskazanie osoby poszukiwanej powinno nastąpić więc z takim stopniem szczegółowości, aby jej tożsamość nie budziła jakichkolwiek wątpliwości. Odmienna interpretacja art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. (poprzednio art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) byłaby nieprawidłowa, gdyż musiałaby prowadzić do udostępnienia stronie informacji o wszystkich osobach o podanym we wniosku imieniu i nazwisku, z którymi wnioskodawcy nie łączy żaden stosunek prawny. Wskazana interpretacja prowadziłaby niewątpliwie do naruszenia dóbr osobistych osób, o tym samym imieniu i nazwisku, których z osobą wnioskodawcy nie łączą żadne stosunki prawne. Niedopuszczalne stałoby się zatem udostepnienie podlegających prawnej ochronie, danych osobowych tak szerokiego kręgu osób. Należy mieć na względzie, że przepis art. 46 u.e.l. zawiera zamknięty katalog osób prawnych i osób fizycznych uprawnionych do udostępnienia im danych ze zbiorów meldunkowych, a nadto zawiera warunki, jakie powinien spełniać podmiot uprawniony do uzyskania takich danych. Zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. dane, o których mowa w ust. 1, mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 12/16).

Jak wynika z akt sprawy skarżąca wnioskując o podanie adresu zamieszkania osoby wskazanej z imienia i nazwiska, tj. M. W., powołała się na zarządzenie Sądu Rejonowego X Wydział Karny z dnia 21 lutego 2019 r. (sygn. akt [...]) wzywające ją (oskarżyciela prywatnego) do uzupełnienia braków formalnych wniesionego aktu oskarżenia m.in. poprzez oznaczenie osoby oskarżonej w sposób umożliwiający podjęcie z nią czynności procesowych, w szczególności zaś wskazanie adresu oskarżonego (z zaznaczeniem, że nie może być to adres miejsca zatrudnienia ani też nauki). Abstrahując od kwestii wylegitymowania się ww. zarządzeniem Sądu przed organem I instancji bezspornym w sprawie jest, iż na etapie postępowania odwoławczego organ dysponował przedmiotowym dokumentem – zarządzeniem Sądu, co wynika z akt sprawy. Przyjąć zatem należało, że skarżąca uwiarygodniła swój interes prawny w uzyskaniu danych adresowych dotyczących oskarżanego przez nią M. W.

W postępowaniu przed organem I instancji skarżąca – w zakresie wskazania danych indentyfikacyjnych osoby, o której dane występowała – wskazała miejsce nauki oraz zdjęcie ww. osoby. Niewątpliwie dane te – stosownie do treści art. 8 u.e.l. – nie są gromadzone w rejestrze mieszkańców, a w konsekwencji nie mogły tym samym stanowić danych umożliwiających identyfikację osoby, o której dane skarżąca występuje, a zatem w tym zakresie działania obu organów były w pełni prawidłowe.

Niezależnie od powyższego stwierdzić jednak należy, że organ odwoławczy, na którym ciąży obowiązek nie tylko skontrolowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji lecz ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nie sprostał temu wymogowi.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że organ odwoławczy nie odniósł się co do przedstawionej przez stronę w odwołaniu informacji odnośnie dziennej daty urodzin osoby, o których udostępnienie z rejestru mieszkańców miasta G. strona wnioskowała w niniejszej sprawie.

W doktrynie przyjmuje się, że "rzeczą organu administracji publicznej jest sprawdzenie, czy podane przez wnioskodawcę dane są dostateczne do odnalezienia w zbiorach poszukiwanej osoby, a tym samym, czy pozwalają na udostępnienie wnioskodawcy żądanych przez niego danych ze zbiorów meldunkowych. Powyższe oznacza, że w konkretnych przypadkach inne dane mogą okazać się wystarczające do zindywidualizowania osoby, której dotyczy wniosek. To zaś oznacza, że każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie oceniając okoliczności istniejące w konkretnych przypadkach. Przez informacje o osobie umożliwiające wyszukanie w zbiorze żądanych danych, należy rozumieć wszelkie informacje o tej osobie, nawet identyfikujące ją pośrednio (np. pobyt w określonym czasie w konkretnym areszcie śledczym), a nie tylko informacje identyfikujące ją bezpośrednio, jeżeli tylko stwarzają możliwość wyszukania w zbiorze żądanych danych. Zatem na organie administracji udostępniającym dane osobowe spoczywa obowiązek podjęcia czynności w ramach postępowania wyjaśniającego, z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zmierzających do zindywidualizowania podmiotu, którego dane mają być udostępnione" (zob. M. Dobek-Rak [w:] K. Biernat, M. Dobek-Rak, P. Mierzejewski, D. Trzcińska, Ustawa o ewidencji ludności. Komentarz, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2013, s. 327-328).

W ocenie Sądu organ odwoławczy, otrzymując informację odnośnie daty dziennej (bez wskazania roku) urodzin osoby, o której udostępnienie z rejestru mieszkańców miasta G. wnioskowała skarżąca, powinien – mając na uwadze art. 7 k.p.a. (tj. obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy) oraz art. 77 § 1 k.p.a. (tj. obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) – przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w ramach którego winien był w sposób jednoznaczny wypowiedzieć się, czy podana przez skarżącą informacja może stanowić danę identyfikującą, która - w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności - w sposób dostateczny indywidualizuje osobę, której danych z rejestru mieszkańców żąda strona, tj. czy w rejestrze mieszkańców miasta G. figuruje osoba oznaczona z imienia i nazwiska – M. W., która urodziła się w dniu 6 czerwca, czy jest jedna taka osoba czy też kilka osób o tym imieniu i nazwisku urodzonych we wskazanej dacie dziennej.

Organ odwoławczy pominął jednak całkowicie jakąkolwiek ocenę tej informacji.

W ocenie Sądu organ winien poddać ocenie zaprezentowaną przez stronę informację co do dziennej daty narodzin osoby "szukanej" i jednoznacznie ocenić czy wskazana w odwołaniu informacja (data dzienna urodzin) jest wystarczająca (dostateczna) do identyfikacji tejże osoby - wskazanej z imienia i nazwiska – na gruncie danych znajdujących się w rejestrze mieszkańców miasta G.

Organ odwoławczy nie dokonał jakiejkolwiek weryfikacji tej informacji przez pryzmat możliwości ustalenia na jej podstawie jednoznacznej identyfikacji osoby, o której dane skarżąca występuje. Nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionej przez stronę informacji, tzn. nie stwierdził, że podana dana identyfikująca co do dziennej daty urodzin "szukanej" przez skarżącą osoby jest wystarczająca bądź niewystarczająca do jednoznacznej identyfikacji wskazanej osoby w rejestrze mieszkańców miasta G. Tym samym organ utrzymując w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie de facto nie wykazał, że - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - wyniki wyszukiwania w rejestrze mieszkańców oparte na otrzymanych danych (tj. imieniu i nazwisku oraz dziennej dacie urodzenia osoby), są w istocie niewystarczające czyli nie pozwalają na zindywidualizowanie (poszukanie) wskazanej osoby we wskazanym rejestrze i na udostępnienie stronie posiadającej interes prawny informacji o tej osobie we wnioskowanym zakresie, co w sposób oczywisty prowadzić musi do wniosku, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).