Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1782/22 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lipca 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.1541.2021.MPU-2 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 27 października 2021 r. Nr 2147/2021, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz S. G. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1782/22, oddalił skargę S. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 lipca 2022 r., nr DOZ- AiK.650.1541.2021.MPU-2, utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 października 2021 r., nr 2147/2021, o odmowie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych związanych z inwestycją pn.: "[...]" przy ul. (...) w K. na działkach nr [...],[...] i [...], obręb [...]

Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 27 października 2021 r. odmówił udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych związanych z opisaną wyżej inwestycją uznając, że stoi ona w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków wynikającymi z wymogów obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki E – Strefa turystyczna, podjętego uchwałą nr XXI/131/03 Rady Miejskiej w Karpaczu z dnia 11 grudnia 2003 r. oraz determinowanymi wymogami ochrony obszaru miasta Karpacza wpisanego do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny (założenie miejskie). Organ uznał, że skala zabudowy, ukształtowanie bryły projektowanych budynków, ich wysokość, forma dachu oraz materiały wykończeniowe w postaci okładziny z drewna lub materiału drewnopochodnego a także szklanych balustrad balkonowych nie wpisują się w cechy lokalnej architektury o wartościach kulturowych. Organ zaakcentował, że zaprojektowanie obiektu składającego się z segmentów stanowiących jednolite bryły w kształcie litery L, tworzących ciąg zabudowy o jednorodnej wysokości na długości przekraczającej 130 m narusza wymogi ochrony zabytków określone w § 13 ust. 1 pkt 9 planu, albowiem zaburza względy widokowe na Karkonosze i Pogórze Karkonoszy.

Rozpoznając odwołanie inwestora S. G. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżoną decyzją z dnia 14 lipca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że pomimo tego, że parametry projektowanych budynków, tj. maksymalna wysokość kalenicy dachu, wskaźnik zabudowy działki, wskaźnik intensywności zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odpowiadają wymogom planu, to jednak nie wpisują się w cechy lokalnej architektury Karpacza o wartościach kulturowych nie spełniając wymogów ochrony układu urbanistycznego w zakresie formy i skali zabudowy, ukształtowania bryły, wysokości, formy i spadku dachu. Organ zwrócił uwagę, że kontrola konserwatorska przedsięwzięcia zlokalizowanego na terenie objętym planem miejscowym odnosi się do tych elementów zamierzenia, które nie zostały uregulowane w planie, a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zabytku, w tym m.in. do kubatury projektowanej zabudowy. Organ odwoławczy odstąpił od kwestionowania parametru wysokości projektowanych budynków uznając je za odpowiadające planowi a także wycofał się ze stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie tego, że budynki zaprojektowane zostały jako jednolite bryły o kształcie litery L, tworzące ciąg zabudowy o jednorodnej wysokości na długości przekraczającej 130 m, bowiem to nie wynika z przedłożonego projektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko orzekających organów, że planowana inwestycja, mimo zgodności parametrów projektowanej inwestycji z przepisami planu miejscowego, zaburzy historyczny układ urbanistyczny miasta wprowadzając do niego elementy dysharmonizujące, zakłócające wartości zabytkowe oraz nie nawiązujące do gabarytów, form i sposobów wykończenia zewnętrznego historycznej zabudowy. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że z ustaleń zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego jednostki E – Strefa turystyczna, w szczególności z § 12, § 13 i § 23 wynika, że budowa nowych oraz przebudowa i rozbudowa istniejących budynków, wymaga zachowania określonych warunków. Jednym z nich jest kształtowanie zabudowy w sposób zgodny z cechami lokalnej architektury o wartościach kulturowych, w zakresie skali zabudowy, ukształtowania bryły, wysokości, formy i spadku dachu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy opierając się na przedstawionym przez inwestora projekcie, zakładającym powstanie kompleksu składającego się z pięciu zintegrowanych ze sobą budynków, z których cztery (A1, A2, B1 i B2) zaprojektowane zostały jako czterokondygnacyjne, słusznie oceniły, że narusza on zapisy planu dotyczące skali zabudowy, ukształtowania bryły, jej wysokości i formy dachu. Oparcie bowiem całego zespołu projektowanych budynków na jednakowym schemacie wysokościowym i opracowanie elewacji świadczy o dużym uproszczeniu w kształtowaniu zabudowy mającej należycie wpisywać się w zabytkowy układ urbanistyczny Karpacza. Ponadto, wykorzystanie drewna lub materiału drewnopodobnego w postaci okładziny trzeciego piętra i poddasza, daje możliwość użycia materiału niezgodnego z miejscową tradycją budowlaną. Również przeszklenie balkonów stanowi o braku zgodności z historycznie stosowanymi materiałami. Natomiast w sąsiedztwie planowanej inwestycji przeważa współczesna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna maksymalnie dwupiętrowa, o szerokości dłuższej elewacji około 10-16 m, nakryta dachem dwuspadowym. Odmienny charakter ma zabudowa usługowa, zlokalizowana na północ od ul. (...). Niemniej jednak nawet budynek usytuowany na działce nr [...], o długości około 37 m, ma mniejsze gabaryty i prostą, nierozczłonkowaną bryłę. Z przedstawionego projektu budowlanego wynika zaś, że nowoprojektowany kompleks budynków swoim rzutem, szerokością dłuższych elewacji (od 39 do 49 m), a co za tym idzie gabarytami, znacznie odbiega od tradycyjnych cech istniejącej, historycznej zabudowy w Karpaczu, ale także staje się dominantą kompozycji przestrzennej w sąsiedztwie.

W skardze kasacyjnej S. G., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840), zwanej dalej u.o.z. w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 7 pkt 4 u.o.z. oraz w zw. z § 13 ust. 2 planu miejscowego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i wyrażenie błędnego poglądu, że pomimo zgodności parametrów projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to planowana inwestycja w odniesieniu do zabytku jaki stanowi historyczny układ urbanistyczny miasta Karpacza oraz przy uwzględnieniu zapisów planu miejscowego, narusza zawarty w planie zapis dotyczący kształtowania zabudowy w sposób zgodny z cechami lokalnej architektury o wartościach kulturowych w zakresie skali zabudowy, ukształtowania bryły, wysokości, formy i spadku dachu, w sytuacji gdy przedstawiona dokumentacja projektowa spełnia wszystkie wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projektowany zespół usług turystycznych i rehabilitacyjnych stanowi rozwiązanie wpisujące się w nurt kontynuacji tradycyjnej architektury uzdrowiskowej Karpacza z przełomu XIX i XX wieku, w szczególności ze względu na to, że został zaprojektowany przez zespół doświadczonych projektantów, przy użyciu odpowiednich środków kompozycyjnych i środków stylistycznych, z uwzględnieniem najwyższej jakości materiałów wykończeniowych, w proporcjach i formie zgodnej z cechami lokalnej architektury, z rozczłonkowaną dyspozycją przestrzenną i przy odpowiednim doborze miejsca lokalizacji, co przesądza o tym, iż planowana inwestycja z całą pewnością nie narusza w żaden sposób decyzji o wpisie obszaru do rejestru zabytków oraz służących ochronie tego obszaru zapisów miejscowego planu.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi: a) mimo naruszenia w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji przepisów art. 6, 7, 8, 9, 75, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., polegającego na wydaniu decyzji o odmowie pozwolenia na prowadzenie prac, jedynie w oparciu o subiektywną i wyjątkowo dowolną ocenę organów, bazującą na założeniach pozaprawnych, odwołującą się do ogólnych i nieostrych pojęć i niedookreślonej troski o wartości historyczne, co stanowi naruszenie zasady praworządności działania organów administracji publicznej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych; b) mimo naruszenia przed organem pierwszej i drugiej instancji art. 27 u.o.z. w ten sposób, że organy te nie zaaprobowały projektu skarżącego pomimo tego, że ten zastosował się do wydanych przez organy zaleceń konserwatorskich wydanych w opiniach z 21 marca 2019 r. oraz z 12 maja 2020 r., które to zalecenia są wiążące i mają charakter przyrzeczenia publicznego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do treści tego przepisu i w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie odniósł się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: a) kopii opinii z 12 maja 2020 r. oraz kopii decyzji z 27 października 2021 r. na okoliczność tego, że w sprawie niniejszej organ administracyjny pierwszej instancji przekopiował bezrefleksyjnie bardzo obszerny fragment opinii z 12 maja 2020 r. dotyczący innego projektu i zastosował go do niniejszej sprawy pomimo tego, iż skopiowany fragment dotyczył innego projektu i w niniejszej sprawie nie ma zastosowania; b) zdjęcia przedstawiającego wizualizację projektu [...], na okoliczność tego, że projektowany zespół budynków pod względem gabarytów, układu poszczególnych budynków jest zgodny z cechami lokalnej architektury i nie zasłania widoków gór.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, oddalenie wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o przeprowadzenie dowodu z wymienionych dokumentów, zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zasadne okazały się podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 2 u.o.z. w zw. z przepisami § 13 ust. 2 w zw. z § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązuje na terenie objętym projektowaną inwestycją. Sąd Wojewódzki przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji nieprawidłowo, nie dostrzegając uchybień procesowych w zakresie ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i w konsekwencji przedwcześnie akceptując decyzję odmawiającą pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie objętym obszarową ochroną zabytków.

Zakres prowadzonego przez organy postępowania, a tym samym zakres kognicji Sądu a quo wyznaczony treścią zaskarżonej decyzji objął weryfikację legalności decyzji odmawiającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wydanej w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., który stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Konieczność uzyskania takiego pozwolenia wynikała z wpisu miasta Karpacza do rejestru zabytków jako historycznego układu urbanistycznego.

Warunki wydania pozwolenia na prace (działania) wymienione w tym przepisie wynikają z innych przepisów u.o.z. normujących sposób konkretyzacji i indywidualizacji norm zadaniowych przypisanych organowi konserwatorskiemu. Dozwolony przedmiot, sposób oraz zasięg prac przy zabytku jest uzależniony od oceny, czy zgłoszone zamierzenie nie pozostaje w sprzeczności z celami wyznaczonymi w u.o.z. oraz odpowiadającymi tym celom obowiązkami organu konserwatorskiego. Zastosowanie przez organ konserwatorski art. 36 ust. 1 u.o.z. wymaga zatem sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Rozpoznając sprawę, organ zatem powinien ocenić poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań stawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określić, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku w wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, jakie mogą wystąpić w sprawie. Okoliczności te powinny być rozważone w całokształcie w celu stwierdzenia, czy projektowane roboty budowlane zmierzające do wybudowania określonego obiektu budowlanego nie spowodują zagrożenia uszczerbkiem dla wartości zabytku. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z. ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Okoliczność, że przy rozstrzyganiu o dopuszczalności podjęcia przez inwestora prac wskazanych w art. 36 ust. 1 u.o.z. organ korzysta z szerokiego luzu decyzyjnego, wynikającego z posłużenia się przez ustawodawcę wieloma pojęciami niedookreślonymi i zwrotami szacunkowymi nie oznacza, że jego działania mogą mieć charakter dowolny, a ich kontrola winna ograniczać się wyłącznie do aspektów formalnych, a nie merytorycznych. Organ winien w sposób skonkretyzowany do charakteru zamierzenia budowlanego oraz uwarunkowań przedmiotu ochrony konserwatorskiej merytorycznie i szczegółowo wykazać, że inwestycja może spowodować uszczerbek dla wartości zabytku lub doprowadzić do zniszczenia zabytku (art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.).

To powoduje, że organy ochrony konserwatorskiej oceniając dopuszczalność przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej w mieście Karpaczu wpisanym do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny, prowadząc postępowanie administracyjne w ramach wyznaczonych przez art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zobowiązane były do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy przesłanki istotne dla treści rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.).

Zakres weryfikacji konserwatorskiej wyznaczony był w niniejszej sprawie również przepisami planu miejscowego obowiązującego na terenie inwestycji. Każdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego wiążącym na terenie danej gminy i nie może być modyfikowany przez akt administracyjny indywidualny - pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zakres kompetencji organu jest w takim przypadku uzależniony od treści ustaleń planu miejscowego, a nie od ustalenia, w jaki sposób oraz na podstawie jakich przepisów prawa konserwator zabytków brał udział w procesie uchwalenia planu miejscowego na przedmiotowym obszarze. Zaznaczyć należy przy tym, że zakres uprawnień wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie uzgadniania planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. jest bardzo szeroki. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 z późn. zm.) obowiązkiem wojewodów i organów jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o dobra kultury i podejmowanie działań ochronnych oraz uwzględnianie zadań ochrony zabytków, między innymi w wojewódzkich i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w budżetach i w prawie miejscowym. Plany powyższe są natomiast uzgadniane z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepisy te nie zawierały zatem żadnych ograniczeń w uzgadnianiu przez ten organ sporządzonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., II OSK 451/16). W takiej sytuacji ocena dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia wymogów konserwatorskich nie może ingerować w wyraźnie określone wymagania planistyczne ani ich naruszać, na co zresztą trafnie zwrócił uwagę organ drugiej instancji.

W związku z tym organy zobligowane były w niniejszej sprawie do skonfrontowania wymogów ochrony zabytków wynikających z objęcia historycznego układu urbanistycznego ochroną rejestrową oraz uwarunkowań planistycznych terenu inwestycji z projektem budowlanym obejmującym wnioskowaną inwestycję w celu stwierdzenia czy jej realizacja mogłaby spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Analiza akt sprawy oraz lektura uzasadnień zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji potwierdza, że zadaniom tym organy nie sprostały w sposób uzasadniający uznanie podjętej odmowy pozwolenia konserwatorskiego za zgodną z prawem, czego Sąd pierwszej instancji błędnie nie dostrzegł.

Podstawą prawną rozważań organów w pierwszej kolejności powinno stać się określenie, co w rozpoznawanej sprawie stanowi przedmiot ochrony. Stosownie do art. 3 pkt 12 u.o.z., historycznym układem urbanistycznym jest przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Przedmiotem ochrony w przypadku uznania określonego obszaru miasta za podlegający ochronie zabytkowy układ urbanistyczny jest zatem stosowne założenie przestrzenne występujące na tym obszarze. Wpisanie do rejestru zabytków obszaru miasta jako układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych, kształtujących zespół. Wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis, co nie oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlegają w takim samym stopniu wszystkie jego elementy.

W odniesieniu do obszaru projektowanej zabudowy również w planie miejscowym, poza określeniem szczegółowych parametrów zabudowy, takich jak maksymalna wysokość kalenicy, maksymalna ilość kondygnacji, ilość kondygnacji w poddaszu użytkowym, geometria dachu, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalny wskaźnik zabudowy działki i maksymalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na działce, które projektowana inwestycja zaspokaja, jak potwierdziły organy, ochroną objęto krajobraz kulturowy z ukształtowanym układem urbanistycznym na całym obszarze jednostki (§ 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 3). W § 13 ust. 1 planu określono natomiast podlegające ochronie elementy układu przestrzennego kształtujące krajobraz kulturowy, w tym zespoły budowlane historycznie ukształtowane w zakresie: a) charakteru rozplanowania wyodrębnionych zespołów lub ciągów zabudowy wraz zasadami zagospodarowania działek, b) skali zabudowy, c) architektury zabudowy, w tym detalu architektonicznego. W rozdziale VIII w § 23 planu określono zasady ochrony i kształtowania poszczególnych elementów krajobrazu kulturowego w odniesieniu do działek zainwestowanych stanowiąc, że budowa nowych oraz przebudowa lub rozbudowa budynków wymaga, by kształtowanie zabudowy następowało w sposób zgodny z cechami lokalnej architektury o wartościach kulturowych w zakresie skali zabudowy, ukształtowania bryły, wysokości, formy i spadku dachu.

Mając za przedmiot ochrony historyczny układ urbanistyczny miasta Karpacza oraz jego uwarunkowania prawne w pierwszej kolejności należało sprecyzować jego cechy architektoniczne i urbanistyczne decydujące o walorach zabytkowych wymagających zachowania i kontynuacji. Powyższej charakterystyki należało dokonać nie tylko w oparciu o skąpą w swej treści decyzję o wpisie do rejestru zabytków miasta Karpacza, ale również o inne dostępne dokumenty obiektywnie potwierdzające cechy zabytkowe układu urbanistycznego, w tym zalegające w aktach postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 6 grudnia 2007 r. wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji o wpisie do rejestru miasta Karpacza. W uzasadnieniu tego postanowienia uszczegółowiono kontekst historyczny miasta oraz wskazano na cechy charakterystyczne układu podlegającego ochronie, a mianowicie: zabudowa turystyczna, wypoczynkowa, uzdrowiskowa, zabudowa lokowana w oddaleniu z wykorzystaniem zieleni, na dużych działkach, z ukierunkowaniem na korzystanie z walorów widokowych, w konsekwencji luźna i rozproszona zabudowa, liczne balkony, loggie, wykusze, werandy, architektura nawiązująca do stylistyki landhausu Hermanna Muthesiusa, zastosowanie rodzimych materiałów, takich jak granit, drewno, a także konstrukcji szkieletowej do architektury regionalnej, przejęcie z architektury wiejskiej dużych, przełamanych połaci dachowych, okien szczeblinowych i okiennic.

Organy konserwatorskie nie mogą bowiem swą praktyką uznaniową dookreślać co i dlaczego podlega ochronie, jeśli nie wynika to z uzasadnienia decyzji o wpisie obiektu do rejestru zabytków bądź z dokumentów jej towarzyszących. Decyzja ta winna wskazywać jasno zakres ochrony konserwatorskiej, a jeśli jej treść wymaga doprecyzowania to na organie ochrony konserwatorskiej spoczywa obowiązek udokumentowanego wyjaśnienia cech zabytku podlegających ochronie. Wpisanie obiektu do rejestru zabytków powoduje ograniczenie prawa własności, co już stanowi ingerencję. Zatem wszelka kolejna ingerencja może nastąpić wyłącznie na podstawie ocen jednoznacznych i nie budzących wątpliwości.

Dopiero w oparciu o prawidłowo scharakteryzowane cechy układu urbanistycznego stanowiące o istocie jego substancji zabytkowej można było wykazać, jakie konkretnie wartości przesądzające o wpisie do rejestru naruszy projektowana inwestycja. Przy tym podkreślić należy, że ze względu na objęcie terenu inwestycji planem miejscowym zakres kompetencji konserwatorskiej ograniczony został do tych elementów zamierzenia, które nie zostały w planie uregulowane, w tym "skali zabudowy" (z wykluczeniem parametru wysokości) i "ukształtowania bryły".

W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w istocie nie wyjaśniono jakimi cechami charakteryzuje się zabytkowa zabudowa Karpacza podlegająca ochronie, której nie kontynuuje procedowany projekt. Ustalenia w tym zakresie powinny być zasadniczym punktem wyjścia do oceny i weryfikacji zgodności koncepcji architektoniczno–urbanistycznej objętej projektem z wymogami ochrony walorów krajobrazu kulturowego miasta stanowiącego wpisany do rejestru zabytków historyczny układ urbanistyczny. Organy obu instancji, a w ich następstwie również i Sąd a quo ograniczyły się do powtórzenia dość ogólnikowych informacji odnośnie cech charakterystycznych układu urbanistycznego miasta Karpacza, które zawarto w decyzji z 26 lutego 1980 r. o wpisie do rejestru zabytków: "Miasto Karpacz posiada charakterystyczny dla funkcji turystyczno-wypoczynkowej układ urbanistyczny z bardzo luźną zabudową, przeważnie o charakterze willowym, pochodzącą w większości z końca XIX i początków XX w., w dużej mierze drewnianą łączoną z kamieniem, bardzo typową dla miejscowości podgórskiej". Powyższe ustalenie stało się osnową stwierdzenia, że projektowana zabudowa swoją architekturą, skalą, formą, wykończeniem oraz gabarytami powinna nawiązywać do historycznej miejscowej tradycji budowlanej, bazując na jej najlepszych przykładach, w celu harmonijnego wkomponowania się w istniejący zabytkowy kontekst urbanistyczny. Z kolei tak ogólnikowo scharakteryzowany sposób zabudowy miasta Karpacza stanowił punkt wyjścia do oceny, że projektowana inwestycja narusza wymagania w zakresie skali zabudowy, ukształtowania bryły, jej wysokości i formy dachu. Tymczasem, ażeby stwierdzić, że propozycja projektowa narusza cechy układu urbanistycznego podlegającego ochronie należało najpierw sprecyzować i dokładnie opisać elementy architektoniczne takie jak skala, forma i gabaryty zabudowy Karpacza oraz wykazać, że to one są charakterystyczne dla historycznej zabudowy Karpacza.

Pomimo tego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy potwierdził zgodność parametrów inwestycji z planem w zakresie maksymalnej wysokości kalenicy dachu, wskaźnika zabudowy działki, wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, to stwierdził, że nie nawiązuje ona do kontekstu architektoniczno-krajobrazowego w zakresie skali zabudowy, ukształtowania bryły, formy dachu i rzutu zespołu budynków. Wskazano, że nie spełnia wymogu kontynuacji parametru szerokości elewacji frontowych, nie wyjaśniając, czy tego rodzaju parametr kształtuje trzon zabytkowego układu urbanistycznego i jaka jest jego wielkość charakterystyczna dla tego układu jako przedmiotu ochrony, którą należałoby kontynuować. Z kolei nawiązując do współczesnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w sąsiedztwie działek zainwestowanych, która "przynajmniej pod względem kubatury wpisuje się w zastany krajobraz", organ wykluczył projektowane budynki jako niedostosowane pod względem gabarytów, układu poszczególnych budynków, jak i formy do zabytkowego charakteru miasta. Jednocześnie jednak organ odwoławczy, odstępując od wadliwego stanowiska organu pierwszej instancji, potwierdził prawidłowość określonego w projekcie parametru wysokości nowej zabudowy oraz zaprzeczył, aby budynki zaprojektowane zostały jako jednolite bryły o kształcie litery L tworzące ciąg zabudowy o jednorodnej wysokości na długości przekraczającej 130 m.

Uzewnętrzniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analiza jest niepełna i niespójna. Organy posłużyły się terminologią ogólną, niezdefiniowaną, niekonsekwentnie i naprzemiennie w sposób niezdyscyplinowany używając sformułowań: "zastany krajobraz kulturowy Karpacza", "historyczna miejscowa tradycja budowlana", "kontekst urbanistyczny w sąsiedztwie nieruchomości planowanej pod zabudowę", nie wyjaśniając sposobu rozumienia powyższych terminów zwłaszcza w sytuacji, gdy w sąsiedztwie inwestycji występuje współczesna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, do której w zakresie szerokości elewacji i kubatury nawiązał konserwator, a zabudowa historyczna nie była jednorodna, gdyż jej skala i forma uzależnione były od funkcji jakie pełniła. Organy w istocie nie scharakteryzowały cech "lokalnej architektury miasta Karpacza o wartościach kulturowych" w oparciu o decyzję o wpisie układu do rejestru oraz postanowienia wyjaśniającego jej treść, ale również w oparciu o analizę aktualnej sytuacji architektoniczno–urbanistycznej, co czyni odzwierciedlony w decyzji sposób ochrony wartości zabytkowych nieadekwatnym do potrzeb ochrony wartości zabytkowych.

Lektura zaskarżonej decyzji nasuwa również wątpliwości co przyjęto za punkt odniesienia dla poczynionej oceny inwestycji: czy cechy historycznego układu urbanistycznego, czy aktualny kontekst urbanistyczny wyznaczony współczesną zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Organ odwoławczy bowiem, a za nim również Sąd pierwszej instancji, zakwestionował kubaturę nowej inwestycji konfrontując dane projektowe ze współczesną zabudową mieszkaniową jednorodzinną a nie z historycznie uwarunkowanymi obiektami charakterystycznymi dla układu urbanistycznego. Poza tym kwestionując kubaturę nowych obiektów w istocie dokonano ingerencji w parametry określone planistycznie, tj. powierzchnię zabudowy i wysokość budynków, które stanowią elementy arytmetycznie kształtujące kubaturę, a które wyraźnie w decyzji zaakceptowano.

Wątpliwości wywołuje również kwestia tego, co przyjęto za przedmiot oceny, tj. który z przygotowywanych w toku inwestycji kilku projektów budowlanych podlegał weryfikacji w kontekście wymogów ochrony zabytków: czy ten stanowiący przedmiot oceny w zaleceniach Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z 21 marca 2019 r., czy ten do którego odnoszą się zalecenia wskazanego organu z 12 maja 2020 r., czy jednak ostatni projekt budowlany uwzględniający – według skarżącego kasacyjnie - wszystkie wytyczne konserwatora. W tym zakresie nie ma żadnych wyraźnych ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani ocen stanu faktycznego w zaskarżonym wyroku. Teść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku poprzez fakt, iż nawiązano w nich do stanowiska konserwatora wyrażonego w zaleceniach z 12 maja 2020 r. w odniesieniu do drugiego projektu budowlanego w zakresie potrzeby zmiany jednorodnego schematu wysokościowego, nasuwa wątpliwości co do tego, które z rozwiązań projektowych skonfrontowano z wymogami ochrony walorów zabytkowych układu.

Podważając natomiast zastosowanie elementów wykończeniowych w postaci drewna lub materiału drewnopodobnego, przeszklenia balkonów, detali architektonicznych, a także "opracowania elewacji" w istocie odstąpiono od wiążących zaleceń konserwatorskich wydanych inwestorowi 12 maja 2020 r. Charakter tych zaleceń wynikający z regulacji art. 27 u.o.z. i potwierdzony doktrynalnie powoduje związanie ich treścią nie tylko inwestora, który je uzyskał, ale również organu, który je wydał. Choć nie mają one formy decyzji są wiążące dla konserwatora przy ewentualnym podejmowaniu dalszych rozstrzygnięć administracyjnych (K. Zalasińska, Charakter prawny zaleceń konserwatorskich, Przegląd Prawa Publicznego, 2009/6, s. 27-36). Warto podkreślić, że inwestor dwukrotnie zwracał się o zalecenia do konserwatora zabytków w 2019 r. i 2020 r. Z jego twierdzeń wynika, że wdrożył wytyczne w projekcie budowlanym przedłożonym w lipcu 2021 r. W tej sytuacji, aby zaakceptować stwierdzenie, że niewystarczająco wdrożono wytyczne należało to szczegółowo uzasadnić z odniesieniem do rozwiązań projektowych, które nie wpisują się w zabytkowy charakter układu urbanistycznego i wyjaśnieniem przyczyn. Odmienne w tym zakresie stanowisko wyrażone w decyzji organu drugiej instancji jest nieprawidłowe, sprzeczne z art. 27 u.o.z., a tym samym i akceptacja Sądu w tej kwestii jest nieprawidłowa.

W zakresie przeprowadzonej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd meriti oceny zgromadzonego materiału dowodowego skarżący kasacyjnie trafnie wytknął mankamenty rzutujące na wynik postępowania wyjaśniającego. W pierwszej kolejności w sposób dowolny zdyskwalifikowano opinię prywatną sporządzoną przez prof. A. K. przedłożoną przez inwestora przy projekcie budowlanym z 2021 r. dyskredytując bezpodstawnie kompetencje merytoryczne autora. Ocena takiego dowodu prywatnego winna bazować na rzeczowej polemice z jej ustaleniami i wnioskami, bo tylko w ten sposób przeprowadzone postępowanie dowodowe czyniłoby zadość standardom proceduralnym określonym w art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.

Ponadto, argumentacja poszukująca uzasadnienia dla stanowiska organów w wytycznych Generalnego Konserwatora Zabytków wydanych w trybie art. 90 ust. 3 u.o.z. w ramach koordynowania działalności wojewódzkich konserwatorów zabytków, nie jest wystarczająca w okolicznościach sprawy, w której nie ustalono zindywidualizowanych cech przedmiotu ochrony, w zgodzie z którymi należy projektować nowe inwestycje. Wytyczne ujednolicają wewnętrzne zasady postępowania, które należy stosować w konkretnych sprawach, co nie zwalnia z oceny prawidłowości ich zastosowania adekwatnie do wymogów ochrony w każdej indywidualnej sprawie.

Organ odwoławczy i Sąd Wojewódzki nie rozważył prawidłowo zarzutów skarżącego podnoszonych już w administracyjnym toku instancji, a sprecyzowanych w piśmie stanowiącym uzupełnienie protokołu rozprawy z 12 grudnia 2022 r., w którym skarżący wskazał na inwestycje z 2018 r. i 2020 r. o podobnych parametrach, które uzyskały akceptację konserwatora i pozwolenia na budowę dążąc do wykazania naruszenia art. 8 k.p.a. W tym zakresie Sąd zaakceptował wyjaśnienia organu odwoławczego, który wyeksponował swoją kompetencję do odstąpienia od dotychczasowej wadliwej praktyki orzeczniczej w określonej kategorii spraw, gdy przemawia za tym interes społeczny wymagający zabezpieczenia, opierając się na ogólnych stwierdzeniach z orzecznictwa, a nie odnosząc się do konkretnych okoliczności spraw. Tymczasem z twierdzeń skarżącego wynika, że praktyka organu konserwatorskiego była taka, że udzielano pozwoleń konserwatorskich na obiekty podporządkowane przepisom tego samego planu miejscowego, aprobując rozwiązania projektowe tożsame w zakresie funkcji, skali, ukształtowania bryły, wysokości i dachów z tymi, które proponuje inwestor w niniejszej sprawie. Takie postępowanie można zakwalifikować jako naruszenie zasad wyrażonych w przepisach art. 8 § 1 i § 2 i art. 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ nie wykazał, w kontekście zaoferowanych dowodów, że jego negatywna ocena przedłożonego projektu nie stanowi odstępstwa od dotychczasowej praktyki w tożsamych sprawach, ale jest wyrazem rozpoznania sprawy z uwzględnieniem jej specyficznych uwarunkowań i w zgodzie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie można bowiem bagatelizować w procesie rozstrzygania o prawach i obowiązkach obywateli zasad postępowania, które mają kluczowe znaczenie dla istnienia prawidłowych relacji pomiędzy obywatelem - stroną postępowania a organem administracji publicznej. Wymagają one od organu prowadzenia postępowania, a przede wszystkim jego zakończenia w drodze wydania decyzji administracyjnej w taki sposób, aby strona postępowania nie miała wątpliwości co do prawidłowości, słuszności i legalności podjętego rozstrzygnięcia. Zasady te nabierają szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy administracji publicznej negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które nie przyznają stronie wnioskowanych uprawnień lub też nakładają na nią określone obowiązki,

Podsumowując wskazać należy, że skarżący kasacyjnie skutecznie podważył kompletność i prawidłowość ustaleń organów w zakresie cech układu urbanistycznego miasta podlegających ochronie i ich ocenę w jaki sposób planowana inwestycja naruszy chronione wartości układu urbanistycznego. Bez wyszczególnienia cech układu podlegających ochronie i skonfrontowania ich z aktualnymi rozwiązaniami projektowymi, w tym z przewidzianym w projekcie rzeczywistym układem funkcjonalno-przestrzennym, organ nie miał możliwości wykazania, że inwestycja jest "zagrożeniem mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków" (art. 4 pkt 2 ustawy). Z tego powodu doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organy winny były udowodnić, jakie konkretnie wartości ujęte w decyzji o wpisie do rejestru naruszy inwestycja uwzględniając zarówno to, że plan uzgodniony z konserwatorem ogranicza jego swobodę decyzyjną, jak i to, że w wydawanych inwestorowi zaleceniach w sposób wiążący już zaakcentowano określone rozwiązania projektowe w zakresie elewacji i detali (ryzality, okapy dachowe) i materiałów wykończeniowych (drewno, szkło), gwarantując inwestorowi pewność co do prawidłowości rozwiązań.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostawał zarzut naruszenia przez Sąd orzekający art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zaspokaja wymogi wskazanego przepisu przedstawiając stan sprawy, zarzuty podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nietrafność przeprowadzonej przez Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji nie oznacza automatycznie, że doszło do naruszenia powyższego przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje administracyjne. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji będzie zobowiązany uwzględnić przy wydawaniu decyzji ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku biorąc pod uwagę, że jakakolwiek ingerencja w prawo własności musi osiągać właściwą równowagę pomiędzy względami interesu ogólnego i ochroną własności indywidualnej, co oznacza potrzebę zachowania rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy użytymi środkami i zamierzonym celem.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).