Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie Jeziornie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1909/24 oddalającego sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie Jeziornie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 czerwca 2024 r., nr 2372/2024 w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1909/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie Jeziornie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 czerwca 2024 r., nr 2372/2024 w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty Wołomińskiego nr 517/2023 z dnia 2 października 2023 r. - ustalającą (w oparciu o operat szacunkowy z 23 grudnia 2022 r. sporządzony przez [...] (nr uprawnień 2033)) odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z budową linii elektroenergetycznej 400kV relacji Miłosna-Mościska i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Organ wskazał, że ustosunkowując się do zaleceń wyroku WSA (z 14 maja 2024 r., sygn. akt: IV SA/Wa 739/24) zgadza się z ustaleniami Starosty zawartymi w treści uzasadnienia decyzji z 2 października 2023 r., co do legitymacji osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, będących spadkobiercami pierwotnych współwłaścicieli nieruchomości. Jednocześnie Wojewoda nie podzielił argumentów pełnomocnika [...] S.A. zawartych, zarówno w odwołaniu, jak i sprzeciwie złożonym do Sądu w kwestii uznania, że wnioskodawcy nie nabyli roszczenia o zapłatę odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Bowiem w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy Poświętne z 16 września 1981 r. przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości współwłaścicielami wyszczególnionych w niej nieruchomości położonych we wsi Ręczaje Nowe [...] w województwie siedleckim i stanowiące m.in. działki ewidencyjne nr: [...] i nr [...] byli na podstawie prawomocnego orzeczenia z 20 stycznia 1978 r.: [...] oraz [...] z domu [...] po 1/2 części. Po [...] spadek nabył na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim z 23 września 1985 r. prowadzonego pod sygnaturą akt. Ns 447/85 [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Wołominie z 10 maja 1988 r. prowadzonego pod sygnaturą akt. I NS 313/88 spadek po [...] nabyli: mąż [...] oraz dzieci: [...] i córka [...] po 1/3 części spadku każde z nich, z wyłączeniem jednak samego gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład spadku, które nabył wyłącznie mąż [...]. Po [...] zaś, zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 15 czerwca 2015 r. sporządzonym przed notariuszem [...] spadek na podstawie ustawy nabyły dzieci: [...] oraz [...] po 1/2 każde z nich. Z uwagi na fakt, że [...] zmarła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego to spadek po niej na podstawie Aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przed notariusz [...] 31 stycznia 2023 roku nabyły dzieci: [...] oraz [...] po 1/2 części spadku każdy z nich. Zdaniem Wojewody z powyższego wynika, że osobami uprawnionymi do dochodzenia roszczenia po osobach będących współwłaścicielami w dacie ograniczenia prawa własności czyli: [...] oraz [...] z domu [...] są na chwilę obecną: [...], [...] oraz [...]. Po współwłaścicielach roszczenie do odszkodowania z tego wynikające przeszło w drodze sukcesji uniwersalnej wyłącznie na spadkobierców tych współwłaścicieli. Postępowanie o odszkodowanie dotyczy ustalenia odszkodowania i jest roszczeniem, którego dochodzą spadkobiercy ustawowi byłych właścicieli w dacie wywłaszczenia lub ograniczenia prawa własności. Odnosząc się do kwestii związanych z operatem szacunkowym sporządzonym w przedmiotowej sprawie 23 grudnia 2023 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego [...] Organ wskazał m.in., że sprawa powierzchni objętej możliwością zabudowy na datę lokalizacji linii 400kV winna zostać wyjaśniona w trakcie postępowania przed organem I instancji. W ocenianym operacie brak jest też uzasadnienia dla przyjętej wysokości współczynnika zmniejszającego wartość nieruchomość na skutek budowy linii przesyłowej. Ponadto w dokonanych obliczeniach nie uwzględniono także faktu, że powierzchnia pod słupem energetycznym została całkowicie wyłączona z użytkowania. Tym samym operat o wartości szkód nie może być uznany za wiarygodny.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie Jeziornie.

Sąd I instancji oddalił sprzeciw i wskazał, że w jego ocenie organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ziściły się w sprawie przesłanki wskazane w tym przepisie. Organ II instancji - nawet przy skorzystaniu z możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. - nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Sygnalizowana w zaskarżonej decyzji potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu sporządzenia wiarygodnego operatu szacunkowego zawierającego wszystkie dane szacunkowe i obliczenia pozwalające na prawidłową i rzetelną ocenę współczynnika zmniejszającego wartość nieruchomości na skutek budowy linii przesyłowej, a także uwzględnienie w obliczeniach faktu, że powierzchnia pod słupem energetycznym została całkowicie wyłączona z użytkowania. Powyższe uchybienia dyskredytują wydaną przez organ I instancji decyzję. Co z kolei oznacza, że wymienione w zaskarżonej decyzji wady nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, tylko muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie Jeziornie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 128 ust. 1 i 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez uznanie wnioskodawców (podobnie jak to czynił Starosta Wołomiński oraz Wojewoda Mazowiecki) [...], [...] i [...], na rzecz których błędnie orzeczono odszkodowanie, za osoby którym należy się odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji, gdy wyżej wymienione osoby nie mają ku temu legitymacji, bowiem ustalone odszkodowanie należne jest tylko osobie wywłaszczonej albo jej spadkobiercy, przy czym warunkiem koniecznym przejścia na spadkobiercę prawa do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest stwierdzenie, że wywłaszczona nieruchomość wchodziła w skład spadku po wywłaszczony właścicielu, natomiast Sąd, a wcześniej Wojewoda Mazowiecki, poczynił rozważania dotyczące braku legitymacji spadkobierców [...] do otrzymania odszkodowania, w sposób bardzo powierzchowny oraz wyciągnął z nich nieuprawnione wnioski, bowiem bezspornie odszkodowanie nie przechodzi na następców, którzy nabyli prawo do nieruchomości w drodze sukcesji singularnej - zaś w stanie faktycznym sprawy z materiału dowodowego wynika, że w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy Poświętne znak: UGŚ.822/03/81 na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. w dniu 16 września 1981 roku, nieruchomość stanowiła współwłasność [...] (1/2) i [...] (1/2), następnie spadek po zmarłym [...] (w 1985 r.) nabył [...], a z kolei wchodzące w skład spadku po zmarłej w 1988 r. [...] gospodarstwo rolne nabył [...], na skutek czego stał się jedynym właścicielem spornej nieruchomości i dalej [...] w dniu 16 grudnia 1993 r. darował nieruchomość [...] (sukcesja syngularna). Wnioskodawcy [...], [...] i [...] dziedziczyli wprawdzie po [...] ale miało to miejsca wiele już lat po darowiźnie w 2015 roku, co oznacza że nie przeszło już na nich roszczenie o zapłatę odszkodowania, do którego prawa jako następca pod tytułem szczególnym nie miała też [...];

II. mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. niezastosowanie przepisu art. 64e p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 2372/2024 z dnia 14 czerwca 2024 r., w sytuacji, gdy wyrok Sądu oraz poprzedzająca go decyzja Wojewody Mazowieckiego wydane zostały z naruszeniem przepisów proceduralnych, tj. art. 138 § 2 k.p.c. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Starosty Wołomińskiego nr 597/2023 z dnia 2 października 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego;

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w obrębie i w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a.

W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie – tym samym za całkowicie bezpodstawny i nieuprawniony uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 128 ust. 1 i 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie kontrolował ani nie analizował zaskarżonej decyzji pod kątem zastosowania tych przepisów. Tym samym zarzut ich naruszenia nie znajdują żadnego uzasadniania.

Sąd administracyjny w tym postępowaniu ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862–879). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania (każdą ze stron) prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; także: A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284–294).

Zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach analizowanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw wnosi się od decyzji nie dającej podstaw do kontroli praw i obowiązków strony w danej sprawie. To będzie możliwe dopiero w skardze na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne (vide: P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 469–507).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty Wołomińskiego z dnia 2 października 2023 r. dotyczyła ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonych we wsi Ręczaje Nowe [...] w województwie siedleckim i stanowiące m.in. działki ewidencyjne nr: [...] i nr [...], w związku z budową linii elektroenergetycznej 400kV relacji Miłosna-Mościska. Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda Mazowiecki zasadnie zauważył, że po współwłaścicielach roszczenie do odszkodowania przeszło w drodze sukcesji uniwersalnej wyłącznie na spadkobierców tych współwłaścicieli, postępowanie o odszkodowanie dotyczy bowiem ustalenia odszkodowania i jest roszczeniem, którego dochodzą spadkobiercy ustawowi byłych właścicieli w dacie wywłaszczenia lub ograniczenia prawa własności. Odnosząc się do sporządzonego operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 23 grudnia 2023 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego [...] - w ocenie Sądu I instancji – Wojewoda zasadnie wskazał m.in. że sprawa powierzchni objętej możliwością zabudowy na datę lokalizacji linii 400kV winna zostać wyjaśniona w trakcie postępowania przed organem I instancji. W ocenianym operacie brak jest uzasadnienia dla przyjętej wysokości współczynnika zmniejszającego wartość nieruchomości na skutek budowy linii przesyłowej. Ponadto w dokonanych obliczeniach nie uwzględniono faktu, że powierzchnia pod słupem energetycznym została całkowicie wyłączona z użytkowania. Tym samym operat o wartości szkód nie może być uznany za wiarygodny i rzetelny. Otóż nie jest to "drobiazg" który może sanować organ drugiej instancji w swoim postępowaniu, bowiem strony postępowania przed organem I instancji, które otrzymały tę decyzję nie mają pełnego obrazu sprawy, zatem nie będą mogły liczyć na dwukrotne rozpoznanie sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a więc zapewniającym właściwą kontrolę instancyjną sprawy. Organ I instancji powinien wyjaśnić obliczenia stref na dzień wywłaszczenia, podana w operacie strefa 123000m2 została bowiem obliczona biorąc pod uwagę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 1999 r., a nie pasa możliwej zabudowy w roku 1981. Metoda obliczeń zdaniem Wojewody, a zanim Sądu I instancji, jest nieprawidłowa, gdyż po dacie lokalizacji linii trudno przyjąć, że istniała możliwość zabudowy terenu w pasie objętym inwestycją. Sprawa powierzchni objętej możliwością zabudowy powinna zostać wyjaśniona na datę lokalizacji. Powyższe może mieć bowiem wpływ na końcowy wynik sprawy. Trudno się zatem nie zgodzić z Sądem I instancji oraz Wojewodą, że w sprawie zachodzi konieczność dołączenia do materiału dokumentacyjnego nowego operatu szacunkowego, jest to bowiem najistotniejszy dokument w tym postępowaniu. Brak w aktach prawidłowo sporządzonego operatu uniemożliwia rzetelną weryfikację ustalonego odszkodowania.

Wszystkie te braki w materiale dowodowym z przeprowadzonego postępowania nie są kwestią podlegającą wyjaśnieniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a. Omówione braki są na tyle istotne, że wychodzą poza granice postępowania uzupełniającego. Zgodzić się zatem należy zarówno z orzekającym w sprawie Wojewodą, jak i Sądem I instancji, że kontrolowana decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest nierzetelna i zawiera braki. Jednocześnie charakter dostrzeżonych uchybień, które przekładają się na prawa spadkobierców właścicieli spornych nieruchomości powoduje, że istniejący, niekompletny materiał dowodowy nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w zakresie odszkodowania.

Zasadnie stwierdził Sąd wojewódzki, że dostrzeżone przez organ odwoławczy braki powodują, że trudno o obiektywną ocenę w tej sprawie. W takiej zaś sytuacji, nie ma podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy czy wyjaśnienia zebranego materiału dowodowego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Stwierdzone braki i nieprawidłowości są na tyle istotne, że wykluczały uzupełnienie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji. Niewyjaśnienie wskazanych kwestii uzasadniało zaś zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż informacje zawarte w materiale dowodowym, również wskazane nierzetelne dane, to zasadnicze treści, w oparciu o które wydaje się takiej kategorii decyzje administracyjne (w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości). Przeprowadzenie nowych rzetelnych dowodów oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Uznać zatem należało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem brakujący materiał dowodowy dyskredytuje wydaną przez organ I instancji decyzję, co z kolei naruszało zasadę praworządności.

Decyzja Starosty Wołomińskiego naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co dostrzegł organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Brak ustalenia zasadniczych i podstawowych faktów (popartych rzetelnym postępowaniem dowodowym), w oparciu o które wydaje się decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, a których ustalenie nie jest jednocześnie możliwe na etapie postępowania odwoławczego - prowadziłby do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, 53–78).

Konkludując, z całą pewnością nie został w sprawie naruszony art. 138 § 2 k.p.a. (błędnie przytoczony jako art. 138 § 2 k.p.c.), ani art. 64e p.p.s.a.

W następstwie analizy prawidłowo zebranego materiału dowodowego możliwe będzie wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Przeprowadzenie tego postępowania dowodowego przekracza jednak zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. mógłby przeprowadzić organ odwoławczy. W związku z przedstawioną analizą nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151 a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie sprzeciwu. Sąd I instancji stojąc na straży kontroli postępowania administracyjnego, postępowania dwuinstancyjnego i dostrzegając uchybienia nie mogące podlegać konwalidowaniu na etapie odwołania prawidłowo - oddalając sprzeciw - utrzymał w mocy zaskarżoną sprzeciwem decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W interesie skarżącej kasacyjnie i każdej strony postępowania leży aby organ I instancji dogłębnie i właściwie zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną uznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.