Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [....] z siedzibą w [...] na decyzję A. S.A. w [....] z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja A. S.A. z/s [...] (dalej: "Spółka" lub "organ") z dnia [...] października 2021 r., wydana w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 13 września 2021 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie" lub "skarżący") skierowało na adres email Spółki ([...]) wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmującej podanie wysokości najniższego oraz najwyższego wynagrodzenia piłkarzy [...] w sezonie 2021/2022 rozgrywek 3 ligi w ujęciu miesięcznym, bez podania imienia i nazwiska piłkarza. Wykonując wezwanie Spółki, w dniu 27 września 2021 r. Stowarzyszenie ponownie złożyło wniosek, tym razem podpisany osobiście przez Prezesa Stowarzyszenia.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. S, działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.) – dalej: "u.d.i.p.", odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Organ podał, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniom, m.in. wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i związanym z ochroną prywatności osoby fizycznej. Zdaniem Spółki, udostępnienie danych obejmujących przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia, umożliwiło by identyfikację osób otrzymujących wynagrodzenie. Tym samym udzielenie wnioskowanej informacji nie jest możliwe ze względu na prywatność osób, których informacja ta dotyczy. Sprawy dotyczące ochrony dóbr osobistych są bowiem sprawami szczególnymi - zawierają szereg opisów stanu faktycznego, których skutkiem byłoby naruszenie dóbr osobistych, a więc wartości podlegających ochronie w najwyższym stopniu w szczególności takich jak zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko, pseudonim, wizerunek tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania. W tej sytuacji charakterystyka sytuacyjna tworzyła ryzyko naruszenia prawa do prywatności osób fizycznych. Wobec powyższego – w ocenie Spółki – uznać należało, że wnioskowane informacje mają bezsprzecznie charakter poufny, uzasadniający ich ochronę, a w konsekwencji odmówić ich udostępnienia.

Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

Zdaniem strony skarżącej, decyzja organu został wydana z naruszeniem:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i niezasadną odmowe udostępnienia informacji publicznej;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędna wykładnię definicji "tajemnica przedsiębiorstwa", skutkującą nieuprawnionym przyjęciem, że wnioskowana informacja korzysta z ochrony przewidzianej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1913 z późn. zm.);

3. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w charakterze uczestnika na prawach strony organizację społeczną Stowarzyszenie [...] według złożonego wniosku poczta elektroniczna z dnia 2 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), obejmują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli legalności poddano wymienioną na wstępie decyzję o odmowie podania wysokości najniższego oraz najwyższego wynagrodzenia piłkarzy [...] w sezonie 2021/2022 rozgrywek 3 ligii w ujęciu miesięcznym bez podania nazwiska oraz imienia piłkarza na dzień przesłania odpowiedzi.

Podstawą wydania kwestionowanej decyzji przez Spółkę, niebędącą organem władzy publicznej, był art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Spółka uznała, że dostęp do określonych we wniosku informacji podlega wykluczeniu, ponieważ na podanie takich informacji H, stosownie do postanowień umowy, nie wyraziła zgody.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej konkretyzują konstytucyjnie zagwarantowane prawo obywateli do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzegł potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Ograniczając pewną sferę wolności i praw konstytucyjnych obywatela, przepisy ustawy należy wykładać w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa, porządek publiczny i bezpieczeństwo). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu" ustawodawca precyzuje, zastrzeżone w Konstytucji, obywatelskie uprawnienie, gdyż każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy (art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 1 ust. 1, u.d.i.p.), zaś w art. 16 i art. 17 u.d.i.p. wskazano tryb postępowania w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej. Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy przywołaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach - ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Nie można jednak uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis ten jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji.

Krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności, jak o tym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Celem takiej regulacji było zobowiązanie do udzielenie informacji publicznej wszystkich podmiotów gospodarczych, nad którymi kontrolę sprawują Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno tych zorganizowanych w formie np. państwowych osób prawnych, jak i spółek handlowych kontrolowanych przez państwo (wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Gd 87/18).

U.d.i.p. nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r. II SA/Kr 663/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r. II SA/Bd 395/14 – dostępne w cbosa.).

Tym kryteriom uznania za osoby pełniące funkcje publiczne nie odpowiadają zawodnicy [....], dlatego też zasadnie odmówiono udzielenia odpowiedzi na zapytanie o ich wynagrodzenie. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.