II OSK 917/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-08	
Data wpływu	2015-04-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Irla /sprawozdawca/
Barbara Adamiak
Zofia Flasińska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1014/14	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 156 par 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 8 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1014/14 w sprawie ze skargi D. W. i Waldemara W. na decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1014/14) oddalił skargę D. W. i W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

D. W. oraz W. W. złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r. Tą decyzją utrzymana została w mocy decyzja nr [...] Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono H. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową: serwis i wymiana opon, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w M. M., przy ul. T. róg ul. S., oraz przyłącza energetycznego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r.

D. W. i W. W. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. (znak: [...]) utrzymał swą poprzednią decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ ten podał, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r. prowadzone było już postępowanie administracyjne.

a) Decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Wojewody M. Motywem tego rozstrzygnięcia był fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 2051/01, oddalił skargę D. W. oraz W. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...]. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności.

b) Na rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], D. i W. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2527/10) skargę tę oddalił.

c) Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, NSA wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2277/11), uchylił zarówno zaskarżony wyrok Sądu I instancji jak też decyzje: Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] września 2010 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że decyzja nr [...] Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r., była już kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skargę bowiem na powyższą decyzję wnieśli D. i W. W., zarzucając m.in. niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, niezgodność rozwiązań zaskarżonej decyzji z ustawą o odpadach, wadliwe wykonanie "linijki słońca", usytuowanie inwestycji w zbyt bliskiej odległości od miejskiego ujęcia wody oraz nieprawidłową liczbę miejsc parkingowych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2003 r. (sygn. akt IV SA 2051/01) oddalił tę skargę, uznając, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], nie narusza prawa. Jak podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, we wskazanym ostatnio wyroku nie została jednak uwzględniona okoliczność, że stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy (z dnia [...] czerwca 2000 r.), w oparciu o którą wydano weryfikowane pozwolenie na budowę.

Oceniając w tym kontekście, będącą obecnie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r. organ ten zauważył, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1b) ww. ustawy – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że Burmistrz Miasta M. M., po rozpatrzeniu wniosku H. i R. M., decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową i wjazdu na działce w M. M. przy ul. T. róg ul. S.. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza Miasta M. M. o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu nadzoru należało przyjąć, że decyzja Burmistrza Miasta M. M. z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...] od samego początku nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Zatem, zarówno w dniu wydania decyzji przez Starostę M. z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, jak i w dniu wydania decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę, nie było ważnej decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Tym samym zostały one wydane z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1b) Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził jednakże, aby powyższe naruszenie miało rażący charakter. Ocenił, że nie wywołuje ono skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia prawa, ani też nie narusza porządku prawnego w taki sposób, który wywołuje nieakceptowane skutki społeczno-gospodarcze. Podkreślił, że działka nr [...] objęta jest obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta M. M. (uchwala nr [...] Rady Miasta M. M. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. M.). Powyższa nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem B1MN, dla której przewidziano mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów jako przeznaczenie podstawowe; usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 10% terenu.

Organ nadzoru zauważył, że z analizy projektu budowlanego wynika, że część projektowanej inwestycji, która została przeznaczona pod usługi, przekracza procent powierzchni zabudowy ustalony w ww. planie miejscowym. Podobnie, niezachowany jest warunek określony w § 51 ust. 2 pkt 4a ww. planu (dotyczący minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe naruszenie nie ma jednak charakteru rażącego. Za rażące naruszenie prawa można uznać jedynie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, natomiast w tej sprawie takie skutki nie wystąpiły. Ponadto, z analizy projektu budowlanego wynika, że inwestycja na działce nr ew. [...] nie narusza w sposób rażący § 51 ust. 2 pkt 6a (dotyczącego wysokości zabudowy) oraz § 51 ust. 2 pkt 5 (dotyczącego odległości od linii rozgraniczającej ciągi komunikacyjne).

Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych przez wnioskodawców, organ wyjaśnił, że symbol B1MN na ww. planie, oznacza mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów, przy czym jest to podstawowa funkcja. Natomiast powyższy symbol oznacza też możliwość zaprojektowania usług pod warunkiem, że są to usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 10% terenu. Zatem twierdzenie wnioskodawców, że sporna inwestycja mogłaby być zaprojektowana jedynie na terenie oznaczonym symbolem B2-M/UH, a nie na terenie oznaczonym symbolem B1MN, nie znajduje uzasadnienia. Zajmując stanowisko wobec zarzutu uciążliwości projektowanej inwestycji, a zwłaszcza do wskazanego przez wnioskodawców naruszenia § 5 pkt 18 (definiującego usługi nieuciążliwe jako usługi niepowodujące na podstawie przepisów odrębnych, ograniczenia w korzystaniu z danego terenu i terenów sąsiednich zgodnego z ich przeznaczenie określonym w planie), stwierdził organ nadzoru, że z analizy przepisów nie wynika, by planowane usługi powodowały ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze powyższe, uznał, że podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz błędnej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są bezzasadne.

Organ zauważył także, że w pozostałym zakresie (tj. poza stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy) decyzja Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], była już kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem należy przyjąć, że decyzja ta, w kontrolowanym już zakresie, nie jest obarczona jakąkolwiek wadą z art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. W. i W. W.. Domagali się uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia 19 grudnia 2013 r. Zarzucili naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej i przez to dokonanie dowolnej oceny dowodów, która doprowadziła do uznania, że poddana kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przekroczenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uprawnień wynikających z istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że wady, którymi obarczona jest decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie mają charakteru rażącego, a w konsekwencji nie zastosowanie wskazanego przepisu.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołali się na art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1b) Prawa budowlanego oraz stwierdzili, że wskazane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Naruszenie tego rodzaju przepisów należy uznać za rażące naruszenie prawa, gdyż koliduje to z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Ponadto, zaznaczyli, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Dywagacje organu dotyczące zgodności zrealizowanej inwestycji z obecnie obowiązującymi przepisami prawa wykraczają więc, w ocenie skarżących, poza ramy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając zrealizowaną inwestycję pod kątem jej zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał niedopuszczalnego w trybie nieważnościowym merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Niezależenie od powyższego skarżący wskazali, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zinterpretował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem działka inwestorów znajduje się w strefie oznaczonej symbolem B1MN, tj. na terenie budownictwa jednorodzinnego (dotyczy to planu zarówno obowiązującego w dacie wydania skarżonych decyzji, jak i w później zmienionym i aktualnie obowiązującym). Teren ten ma powierzchnię 3 ha na obszarze jednostki B-Zachodnia. Obszar jednostki B-Zachodnia dopuszcza obiekty handlowe i usługowe wbudowane na wydzielonych działkach, ale są one oznaczone już innym symbolem, a mianowicie symbolem B2-M/UH i obejmują obszar 0,3 ha. Analiza planu prowadzi w ocenie skarżących do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 2000 r. była ewidentnie sprzeczna z tym planem. Zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym jest przesłanką ważności, a z mocy art. 46a brak zgodności z planem skutkuje nieważnością decyzji.

Skarżący podnieśli również, iż dokonując oceny, czy wskazane wyżej naruszenia przepisów Prawa budowlanego mają charakter rażący, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął ocenę, czy dostrzeżone przez SKO w S. niezgodności w decyzji Burmistrza Miasta M. M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową i wjazdem na działce w M. M. przy ul. T. róg S. - nie mają wpływu na sytuację prawną skarżących. Z punktu widzenia skarżących, skutki zarówno społeczne, jak i gospodarcze wydanej przez Starostę M., a następnie utrzymanej w mocy przez Wojewodę M. decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, są, z uwagi na charakter naruszeń, niemożliwe do zaakceptowania. W sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie) nie można uznać, zdaniem skarżących, że inwestorzy spełnili podstawowy warunek, uprawniający ich do uzyskania pozwolenia na budowę, tj. dysponowali decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1014/14) oddalił skargę D. W. i W. W. na decyzję GINB z dnia [...] marca 2014 r.

Sąd I instancji podał, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościom była decyzja Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon). Podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie był fakt stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. M. z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...]), jak również to, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2277/11, zobowiązał organy administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania właśnie w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12.

Sąd I instancji podkreślił, że wśród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji zawarte jest "rażące naruszenie prawa", które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717).

Wg WSA w Warszawie, istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wyeliminowanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzja zależna w chwili jej wydawania była bowiem oparta o właściwie zastosowane przesłanki prawne uwzględniające stan prawny ustalony w decyzji, której później stwierdzono nieważność. Decyzja zależna była w chwili jej wydania zgodna z prawem. Wskazał WSA w Warszawie, że tak też było w niniejszej sprawie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując w dniu 17 listopada 2003 r., w sprawie o sygn. akt IV SA 2051/01, decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, nie stwierdził aby dotknięta była wadą naruszenia prawa. Mając jednakże na uwadze związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2277/11, WSA podkreślił, że należało dokonać oceny, czy stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powodowało skutek, że należało stwierdzić także nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z faktem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. M. z dnia [...] czerwca 2000 r., o warunkach zabudowy, przyjął WSA w Warszawie, że decyzja ta od samego początku nie była w obrocie prawnym. Zatem zarówno w dniu wydania decyzji przez Starostę M. z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, jak i w dniu wydania decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę, nie było ważnej decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Tym samym, jak słusznie wskazał organ nadzoru, zostały one wydane z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1b) ustawy Prawo budowlane. WSA podkreślił jednak, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Ani więc oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że w tej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być bowiem traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Jakkolwiek także badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania.

W świetle powyższego, stwierdził WSA w Warszawie, że chociaż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1b) ustawy Prawo budowlane, z uwagi na brak decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, to nie można przypisać powyższemu uchybieniu, mimo oczywistości naruszenia przepisu i jego charakteru, szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych. Z tego to względu, że jak wynika z akt sprawy, działka nr ew. [...] objęta jest obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta M. M. (uchwala nr [...] Rady Miasta M. M. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. M.). Powyższa nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem B1MN, dla której przewidziano mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów jako przeznaczenie podstawowe; usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 10% terenu. Stwierdził sąd I instancji, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon) nie narusza aktualnego przeznaczenia terenu wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że sporna inwestycja mogłaby być zaprojektowana jedynie na terenie oznaczonym symbolem B2-M/UH, a nie na terenie B1MN, bowiem symbol B1MN oznacza mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów, jako funkcja podstawowa. Powyższy symbol oznacza też możliwość zaprojektowania usług, pod warunkiem że są to usługi nieuciążliwe, wbudowane w budynki mieszkalne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 10% terenu. Planowe usługi nie spowodują ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich, a więc nie doszło także do naruszenia § 5 pkt 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zdefiniowano pojęcie "usługi nieuciążliwej" jako usługi, nie powodującej na podstawie przepisów odrębnych, ograniczenia w korzystaniu z danego terenu i terenów sąsiednich zgodnego z ich przeznaczeniem określonym w planie. Ponadto z analizy projektu budowlanego wynika, że inwestycja nie narusza w sposób rażący § 51 ust. 2 pkt 6a Planu (dotyczącego wysokości zabudowy) oraz § 51 ust. 2 pkt 5 Planu (dotyczącego odległości od linii rozgraniczającej ciągi komunikacyjne). Niezachowany jest wprawdzie warunek określony w § 51 ust. 2 pkt 4a Planu (dotyczący minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej), jak również z projektu budowlanego wynika, że część projektowanej inwestycji, która została przeznaczona pod usługi, przekracza procent powierzchni zabudowy ustalony w planie, jednakże nie można ocenić aby te naruszenia miały charakter rażących.

W ocenie WSA w Warszawie, w sprawie nie wystąpiły takie skutki społeczno-gospodarcze, które niemożliwe byłyby do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Tym samym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę należy uznać za prawidłowe. Sąd I instancji uznał, że wbrew twierdzeniom skargi, rozważania organu dotyczące zgodności zrealizowanej inwestycji z obecnie obowiązującymi przepisami miejscowego planu, nie wykraczały poza ramy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdyż, dokonanie oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia jest możliwe w stanie faktycznym istniejącym już po wydaniu weryfikowanej decyzji.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. wnieśli D. W. i W. W.. Wyrok ten zaskarżyli w całości, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. Alternatywnie skarżący kasacyjnie żądali uchylenia zaskarżonego wyroku sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Nadto, żądali zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarga kasacyjna w ramach postawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powołała zarzut naruszenia:

- art. 156 par. 1 K.p.a – (bez określenia punktu) w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego (w brzmieniu w dniu 7.05.2001 r.) oraz w zw. z par. 51, par. 12 uchwały Nr [...] Rady Miasta M. M. z dnia [...].07.2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. M. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r. i decyzja poprzedzająca tę decyzję – nie są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa i w rezultacie wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia ich nieważności (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)

W ramach postawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. i art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez oparcie przez sąd I instancji uzasadnienia wyroku na okolicznościach identycznych ze wskazaniami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i braku własnych ustaleń w zakresie rażącego naruszenia prawa materialnego wskazanych w zarzucie pierwszym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w tej sprawie nie wystąpiły, zatem NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw wobec czego podlegała oddaleniu

Na wstępie należy podkreślić, ze skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym. Powyższe oznacza, że aby mogła zostać rozpoznana, musi spełniać wymogi prawne, określone w art. 176 p.p.s.a. Istotnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Podstawy kasacyjne zaś, to wskazanie konkretnych przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Wskazanie w ramach podstaw kasacyjnych naruszonych przepisów prawa powinno obejmować: numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala bowiem na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 472). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1449/10), prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie wskazanych wymogów jest konieczne albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (por. także postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r.; sygn. akt I OSK 1450/10). W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r.; sygn. akt II GSK 834/10).

Analiza wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, w aspekcie oceny podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prowadzi do konkluzji, że ten konstrukcyjny element skargi kasacyjnej nie został określony w sposób uwzględniający wskazane wyżej wymogi. Zauważyć bowiem należy, iż skarga kasacyjna powołuje w tym zakresie ogólnie przepis art. 156 par. 1 K.p.a. Przepis ten jednak składa się z 7 punktów. W takiej sytuacji, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było dokładne (precyzyjne) oznaczenie jednostki redakcyjnej aktu prawnego, którego naruszenie zarzuca sądowi I instancji. Powołanie wyłącznie art. 156 par. 1 K.p.a. – nie czyni więc zadość obowiązkowi dokładnego określenia podstawy kasacyjnej opartej o zarzut naruszenia prawa materialnego. Mimo jednak powyższego uchybienia wskazania wymaga, że treść sformułowanego zarzutu w ramach ocenianej podstawy kasacyjnej, akcentuje wadliwość przyjętego przez sąd I instancji poglądu, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r. – nie jest obarczona wadą "rażącego naruszenia prawa". Sformułowanie to uprawnia zatem do przyjęcia, iż intencją autora skargi kasacyjnej było uczynienie przedmiotem zarzutu – przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. Ten bowiem przepis odwołuje się do wskazanej wyżej przesłanki. Punkt ciężkości w tak odczytanym zarzucie, sprowadza się zatem do ustalenia tego, czy oceniana przez sąd I instancji decyzja, rażąco narusza prawo, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu 7.05.2001 r.) oraz w zw. z par. 51, par. 12 uchwały Nr [...] Rady Miasta M. M. z dnia [...].07.2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. M..

Analiza tego zarzutu prowadzi do wniosku, iż nie jest on zasadny. WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku trafnie bowiem ocenił sprawę poddaną kontroli sądowoadministracyjnej i oddalił skargę D. i W. W.ch na decyzję GINB z dnia [...] marca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r.

Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2001 r. (utrzymującą w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce nr [...] w M. M.) skarżący argumentowali okolicznością stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Należy w związku z tym zauważyć, iż NSA w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 2/12) przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W kontekście zatem tezy tej uchwały trzeba podkreślić, że nie istnieje automatyzm w stwierdzaniu nieważności tzw. decyzji zależnej, w sytuacji uprzedniego stwierdzenia nieważności "innej decyzji". Mówiąc inaczej, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności "decyzji zależnej" (w tym przypadku dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę) jest autonomicznym postępowaniem, w którym, oceniając przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. badać i uwzględniać należy również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej "innej decyzji" (o ustaleniu warunków zabudowy). Wynik tego badania, nie jest oczywisty w tym znaczeniu, że nie można a priori przyjmować, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy zawsze prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności, wydanego w oparciu o tę decyzję – pozwolenia na budowę. Brak jest bowiem prostego przełożenia (związku) miedzy stwierdzeniem nieważności pierwszej ze wskazanych decyzji, a stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę. Każdy przypadek, winien być indywidualnie oceniony, przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak choćby przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i ich odniesienia do znaczenia i rozumienia, określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a., przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (ocenianej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę). Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż stwierdzenie - decyzją SKO w S. z dnia [...] listopada 2004 r. - nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. M. z dnia [...] czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy, nastąpiło z powodu rażącego naruszenia prawa, gdyż w tej decyzji nie określono – wbrew wymogom art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - "rodzaju inwestycji", nie wskazano na ograniczenia wynikające z faktu, że funkcja usługowa, nie może kolidować z wiodącą funkcją terenu (mieszkaniową). To zaś nie pozwoliło na wykazanie, iż zaplanowana w inwestycji działalność usługowa, nie pozostawała w konflikcie z mieszkaniową funkcją terenu, wynikającą z ówcześnie obowiązującego z planu miejscowego (z 1998 r.).

W związku z powyższym, rozpatrując sprawę w granicach określonych w podstawach skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż trafnie sąd I instancji wywiódł, że w okolicznościach sprawy wyeliminowanie decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego nie powoduje, że decyzji o pozwoleniu na budowę przypisać można cechę "rażącego naruszenia prawa". O rażącym naruszeniu prawa (w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. "Rażące naruszenie prawa" to takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gdy nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Z akt sprawy absolutnie nie wynika bowiem, iż zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę inwestycja jest nie do pogodzenia z wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego funkcją (przeznaczeniem) terenu o symbolu B1MN. Jak trafnie wywiódł sąd I instancji, we wskazanej jednostce planistycznej aktu prawa miejscowego, dopuszczono możliwość realizacji budownictwa jednorodzinnego (przeznaczenie podstawowe), a także usług nieuciążliwych (przeznaczenie dopuszczone). Te ostatnie zaś, stosownie do § 5 pkt 18 planu, rozumiane są jako: niepowodujące, na podstawie przepisów odrębnych, ograniczenia w korzystaniu z danego terenu i terenów sąsiednich zgodnego z ich przeznaczeniem określonym w planie. Uznać należy, iż w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zrealizowana na wskazanej wyżej działce inwestycja, powoduje jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Nie mieszczą się bowiem w tym pojęciu ewentualnie immisje z nieruchomości sąsiednich. Tak więc rodzaj inwestycji zrealizowanej na działce nr [...] w M. M., nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, nienaruszającej istotnie przepisów prawa miejscowego określających funkcję (przeznaczenie) terenu, nie może być ocenione jako przypadek ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać, czy tolerować. Nadto podkreślić należy, iż przy ocenie niniejszej sprawy nie można też pomijać faktu, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) uznał, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten zapadł, co prawda, już po wydaniu kontrolowanych w sprawie orzeczeń jednak, z uwagi na moc i znaczenie wyroków Trybunału, nie można go pomijać. Okres czasu, o jakim mowa we wskazanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, winien być też brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołała decyzja o pozwoleniu na budowę. W tym zaś zakresie zauważyć należy, iż od czasu wydania kwestionowanych w postępowaniu decyzji minęło 15 lat. Powyższe, w ocenie NSA również przemawia za niezbędnością stabilizacji stosunków prawnych ukształtowanych decyzją o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji.

W kontekście zajętego wyżej stanowiska, także zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie podnosili w tym zakresie, że sąd I instancji oparł się w uzasadnieniu wyroku na okolicznościach faktycznych identycznych z tymi, które wskazał Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Nadto zarzucili brak własnych ustaleń sądu I instancji w zakresie rażącego naruszenia prawa materialnego. Zwrócić należy zatem uwagę na okoliczność, że sam fakt podzielenia (akceptacji) przez sąd I instancji ustaleń i twierdzeń organu administracji publicznej, nie stanowi jeszcze o wadliwości wyroku. Jak zaś wyżej już podkreślono, przyjęte przez sąd I instancji ustalenia i oceny były trafne. Skarżący kasacyjnie zaś nie wykazali żadnych okoliczności i faktów, które sąd I instancji pominął lub winien uwzględnić.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.