Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 621/15 w sprawie ze skargi K. Ś.-B. i M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz K.Ś.-B. i M.B. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2015 r., sygnatura akt VII SA/Wa 621/15, na skutek skargi K. Ś.-B. i M. B., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2013 r. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] września 2013 r. zezwolił skarżącym na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków – dawnym pensjonacie pod nazwą [...], położonym w N. przy ul. [...] – polegających na przebudowie jego części w celu modernizacji i zmiany sposobu użytkowania mieszkań. Zgodnie z tym pozwoleniem roboty budowlane miały dotyczyć części łącznika pomiędzy dwoma budynkami willi oraz części jednego z budynków. W tym zakresie miano wyremontować dach, wymienić stolarkę okienną i drzwiową, zabezpieczyć i zaizolować zewnętrzne ściany, rozebrać i odbudować fundamenty ścian piwnic, wyremontować schody zewnętrzne i taras, zrekonstruować komin, przebudować ściany wewnętrzne, wymienić wewnętrzne instalacje oraz odtworzyć brakujące drewniane ozdobne elementy.

W wyniku przeprowadzonej w dniu 12 sierpnia 2014 r. kontroli organ ochrony zabytków stwierdził, że część robót budowlanych wykonywana została w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu z [...] września 2013 r. W związku z tym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] sierpnia 2014 r., powołując się na art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wstrzymał prowadzone roboty budowlane. Organ administracji ustalił, że skarżący odstąpili od pozwolenia z [...] września 2013 r. w ten sposób, że wymienili drewniane ściany salonu na ściany wykonane z belitu, podczas gdy według pozwolenia miały one być jedynie zabezpieczone i zaizolowane bez naruszenia części konstrukcyjnej oraz miano wymienić zniszczone elementy deskowania elewacji, wykonali betonowy strop nad piwnicami oraz zmienili konstrukcję dachu.

Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] października 2014 r., powołując się na art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zobowiązał skarżących do doprowadzenia w terminie do 31 grudnia 2014 r. wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu z [...] września 2013 r., poprzez wykonanie ścian konstrukcyjnych łącznika w konstrukcji drewnianej, zgodnie z pierwotnym układem konstrukcji i sposobem wykończenia ścian oraz w nawiązaniu do rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym opracowanym w sierpniu 2013 r.

Organ administracji uznał, że zmiany w stosunku do pozwolenia z [...] września 2013 r., polegające na wykonaniu betonowego stropu zamiast drewnianego oraz wykonaniu dachu o innej konstrukcji nie wpływają "degradująco na zmianę charakteru obiektu". Natomiast zastosowanie murowanych zewnętrznych ścian łącznika "zmienia istotę charakteru drewnianej willi". W ocenie organu zaprojektowane drewniane oszalowanie tych ścian "nie zmienia faktu, że zróżnicowaniu uległa struktura budowlana części willi, a tym samym oryginalność zaplanowanego ponad 130 lat temu drewnianego budynku". Wskazano, że specyfika drewnianej konstrukcji stała się jedną z przyczyn objęcia willi ochrona konserwatorską, mającą na celu zachowanie "substancji definiującej obiekt jako drewniany w stanie nienaruszonym". Dalej organ administracji stwierdził, że "ważne jest, aby konstrukcja ścian łącznika nie była jedynie imitacją oryginalnego materiału, stąd zastosowanie drewna odpowiadającego pierwowzorowi jest niezbędne dla zachowania wartości budynku i zgodne z zasadami jego ochrony". Mając to na uwadze organ uznał, że nałożony na skarżących obowiązek jest uzasadniony.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w następstwie odwołania skarżących, decyzją z [...] stycznia 2015 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i określił nowy termin do 30 czerwca 2015 r., a w pozostałym zakresie, podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając uwzględnienie skargi skarżących stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotnym wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powołane przepisy zostały naruszone po pierwsze, z tego powodu, że organ odwoławczy nie uzasadnił swojej decyzji w zakresie zmiany terminu wykonania nałożonego na skarżących decyzją organu pierwszej instancji obowiązku; po drugie, dlatego, że nie przedstawił przekonujących argumentów przemawiających za koniecznością wykonania ścian łącznika w konstrukcji drewnianej.

Odnośnie do drugiej ze wskazanych kwestii Sąd stwierdził, że z dokumentacji fotograficznej oraz z wyjaśnień stron wynika, że zewnętrzna ściana łącznika ma być wykonana z drewna. Uznał też, że w stanowisku organu administracji brak konsekwencji, gdyż zaakceptowano wymianę drewnianego stropu nad piwnicą na betonowy. Ponadto wskazał, że nie odniesiono się do twierdzeń skarżących, że w sąsiednim budynku zastosowano taką samą technologię remontu oraz że łącznik był wielokrotnie przebudowywany przed wpisaniem do rejestru zabytków oraz po tym wpisie, co doprowadziło do zmian w jego wyglądzie oraz stosowanych materiałach budowlanych. Sąd pierwszej instancji uznał też, że z decyzji z [...] sierpnia 1983 r., którą wpisano willę, której dotyczy sprawa, do rejestru zabytków wynika, iż podstawą tego wpisu był zewnętrzny wygląd budynku, a nie rozwiązania w zakresie jego wykonania.

W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Przytaczając podstawy kasacyjne zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do powodów, dla których zmienił termin wykonania obowiązku nałożonego w decyzji organu pierwszej instancji, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Ministra fakt, że decyzja organu odwoławczego została wydana w styczniu 2016 r., zaś termin wykonana obowiązku nałożonego na skarżących decyzją organu pierwszej instancji upływał w grudniu 2015 r. jest wystarczającym uzasadnieniem zmiany decyzji tego organu w zakresie terminu wykonania obowiązku nałożonego na skarżących.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano przyczyn rozstrzygnięcia, przy czym – jak wynika ze skargi kasacyjnej – w istocie chodzi o to, że w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków z 1983 r., gdyż pominął, że decyzja ta wyraźnie wskazuje, iż ochronie podlega budynek o drewnianych ścianach, zaś inne elementy budynku, co do których organ wydał pozwolenie na ich przekształcenie, nie zostały w niej w taki sposób opisane, pominął przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 4 pkt 1 – 3, art. 5 pkt 2 – 4 i art. 7 pkt 1), które wskazują jednoznacznie na to, że ochrona zabytku wpisanego indywidualnie do rejestru obejmuje zarówno jego formę (wygląd), jak i substancję, w szczególności konstrukcje oraz materiały, z jakich dany zabytek został wykonany, przy konieczności uwzględnienia każdorazowo zasady możliwie jak najmniejszej ingerencji, błędnie stwierdził, że ochronie konserwatorskiej w rozpoznawanej sprawie podlega jedynie wygląd budynku, podczas gdy treść decyzji o wpisie do rejestru zabytków wyraźnie wskazuje na to, że w zakres ochrony konserwatorskiej wchodzi także substancja budynku i nie wskazuje w żaden sposób na to, by uzasadnione było stwierdzenie, że tylko część wartości zabytkowych budynku została objęta ochroną konserwatorską, niezasadnie przyjął, że zmiany dokonane w sąsiednim budynku mogą mieć wpływ na zakres dopuszczalnych zmian w zabytkowej willi oraz z powodu nieuwzględnienia podstawowych powodów wydania przez organ administracji zaskarżonej decyzji nie dokonał prawidłowej jej kontroli.

W końcu zarzucił także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 pkt 1, art. 4 pkt 1-3 oraz art. 5 pkt 2-4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które miało polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, iż powołane przepisy zostały prawidłowo zastosowane, gdyż decyzja o wpisie danego budynku do rejestru zabytków indywidualnie powoduje objęcie tego zabytku ochroną, także w zakresie substancji tego zabytku, przy czym organ konserwatorski jest obowiązany każdorazowo stosować normę pozwalającą na dokonywanie jakichkolwiek prac przy zabytku jedynie z zachowaniem zasady możliwie najmniejszej ingerencji w wygląd i substancję danego obiektu, zaś w tej sprawie nie było żadnych podstaw prawnych, ani faktycznych do odstępstw od tej zasady.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Co prawda zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że poprzez nieuzasadnienie przez organ odwoławczy przyczyn zmiany terminu wykonania obowiązku nałożonego na skarżących decyzją organu pierwszej instancji doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zarzuty odnoszące się do pewnych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zwłaszcza dotyczących tego co było podstawą wpisania zabytkowej willi do rejestru zabytków), jednakże rację ma Sąd pierwszej instancji, że art. 107 § 3 k.p.a. został naruszony przez to, że organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich istotnych zarzutów odwołania.

Nieuzasadnienie przez organ odwoławczy przyczyn zmiany terminu wykonania obowiązku nałożonego na skarżących decyzją organu pierwszej instancji nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż – jak trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej – zmiana tego terminu była oczywista z uwagi na to, że w chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy termin ten już upłynął.

Nietrafnie też Sąd pierwszej instancji przyjmuje, że z decyzji o wpisie willi, której dotyczy sprawa, do rejestru zabytków wynika, iż ochronie podlega tylko zewnętrzny wygląd willi, a nie sposób jej wybudowania. W ocenie NSA, treść decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie daje podstaw do takich stwierdzeń.

Mimo tego wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji powinien był się odnieść do twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, dotyczących tego, że łącznik był przebudowywany i w wyniku tej przebudowy niektóre jego ściany są już wykonane z belitu. W ocenie NSA, gdyby ten fakt (wcześniejsze wykonanie niektórych ścian łącznika z belitu) został potwierdzony konieczne byłoby rozważenie, jaki to ma wpływ na ocenę robót budowlanych wykonanych przez skarżących, w szczególności tego, że również w łączniku wykonali ściany z belitu i pokryli je deskami. Wówczas bowiem słabnie argument organu administracji pierwszej instancji, zaakceptowany przez organ odwoławczy, według którego drewniany charakter zabytkowej willi, decydujący o jej wpisie do rejestru zabytków, nie pozwala na zastosowanie imitacji drewnianych ścian, lecz wymaga wykonania rzeczywiście drewnianych ścian.

W ocenie NSA, fakt, że niektóre ściany łącznika są już wykonane z belitu i jedynie pokryte deskami, a więc imitują drewniane ściany, może świadczyć o tym, że organy ochrony zabytków zaakceptowały taki standard ochrony zabytku wpisanego do rejestru zabytków z uwagi na jego drewniany charakter (imitacja drewnianych ścian zamiast ścian rzeczywiście drewnianych), przy czym akceptacja ta mogła wynikać zarówno z tego, że udzielono wprost zgody na tego rodzaju przebudowę zabytku, jak i z tego, że nie zareagowano na niezgodne z prawem działanie właściciela (posiadacza) zabytku. Tym samym nietrafne są argumenty skargi kasacyjnej sprowadzające się do twierdzenia, że organ ochrony zabytku podejmując zaskarżoną decyzję kierował się wynikającym z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) obowiązkiem ochrony zabytku w jak najlepszym stanie i zgodnie z celem ochrony zawartym w decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Może się bowiem okazać, że organy ochrony zabytków stosują dwa różne standardy ochrony tego samego zabytku. Raz dopuszczają do tego, aby stosować imitacje drewnianych ścian, innym razem są temu przeciwne.

Nie przekonuje przy tym argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sugerująca, że wykonane już z belitu ściany łącznika zostały wykonane niezgodnie z decyzją o wpisie willi do rejestru zabytków, co może uzasadniać odpowiedzialność sprawców tego czynu za wykroczenie, analogicznie jak w odniesieniu do skarżących. Nie wskazano bowiem, aby takie postępowanie rzeczywiście się toczyło oraz, co ważniejsze, aby organy ochrony zabytków podjęły w stosunku do tych działań (ich sprawców) takie same czynności naprawcze, jak w stosunku do skarżących.

W związku z tym podniesiona w odwołaniu, a także później w piśmie z 7 grudnia 2014 r., przez skarżących kwestia wykonania przez inną osobę w tym samym zabytku imitacji drewnianych ścian musiała być przez organ administracji wzięta pod uwagę, czego wyrazem powinno być odpowiedniej treści uzasadnienie decyzji. Nie można więc odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Oczywiście sytuacja występująca w rozpoznawanej sprawie stanowi także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, mianowicie pominął w rozpoznawanej sprawie istotne twierdzenie skarżących, że niektóre ściany łącznika zabytkowej willi są już imitacją drewnianej ściany. Oznacza to, że zaskarżony wyrok, którym uchylono decyzję organu odwoławczego, jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna jest natomiast pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.

Ponadto, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyło się wynagrodzenie ich pełnomocnika.