Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 roku sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Burmistrz Miasta Mrągowo (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z 18 stycznia 2022 r. odmówił przyznania M. A. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną – E. A.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca nie spełnia kryterium do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ uznał, że powodem odmowy przyznania świadczenia było zaistnienie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. wobec faktu, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawcą, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący, działający przez pełnomocnika. Zarzucił błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, podnosząc, że nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 31 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 lub w ust. 1a, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. W ocenie Kolegium skarżący jako małżonek wymagającej opieki E. A. jest uprawniony do wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne i w sprawie nie zachodzi przesłanka wyłączająca jego prawo w tym zakresie z mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podniosło, że powyższe oznacza, iż świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki warunkujące możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Tym samym istotne jest nie tylko to, czy wnioskodawca faktycznie sprawuje opiekę nad żoną, ale także rozmiar i zakres sprawowanej opieki. Postępowanie zaś wyjaśniające w sprawie i jego ustalenia wskazują, że zakres sprawowanej opieki w ocenie Kolegium nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia.

Skargę na decyzję Kolegium wniósł skarżący (działając przez pełnomocnika), wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy jest więc nie tylko jej stałość, tj. ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Zdaniem skarżącego nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego żonie nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona podniosła, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wskazać, że Kolegium jak najbardziej zasadnie skorygowało stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że skarżący jako małżonek wymagającej opieki E. A. jest uprawniony do wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne i w sprawie nie zachodzi przesłanka wyłączająca jego prawo w tym zakresie z mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium słusznie podniosło, że powyższe oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki warunkujące możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia.

Natomiast jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazano art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), u.ś.r. Zgodnie z tym unormowaniem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis ten określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających. Prawidłowe rozumienie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Z oczywistych względów opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostającą z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Jednak zakres czynności rzeczywiście świadczonych przez opiekuna na rzecz osoby niepełnosprawnej musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Nie chodzi tu o ocenę charakteru sprawowanej opieki, ale o ustalenie częstotliwości świadczonej pomocy. Nie jest właściwą oceną analizowanie, czy zakres opieki wykracza poza zwykłe warunki w jakich żyją rodziny, które nie muszą się zmagać z niepełnosprawnością członków rodziny. Dokonywanie takich porównań prowadzi w istocie do podważenia uznania, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. NSA wskazał, że nie można wymagać wspólnego zamieszkiwania opiekuna z osobą wymagającą opieki ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy.

Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami orzeczenia

o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu)

i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga ona wykonywania opieki lub pomocy

w sposób stały, nie musi polegać na podejmowaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Należy przez to rozumieć, że skoro żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki to rozważeniu przez organy może podlegać tylko czy skarżący tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia.

W warunkach rozpoznawanej sprawy ustalone zostało na podstawie wywiadu środowiskowego (k. 15-18 akt adm.) sporządzonego przez uprawnionego pracownika socjalnego, w wymaganej formie, a więc stanowiącego dokument urzędowy, a tym samym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i oświadczenia skarżącego złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej (k. 15 akt adm.), że jego opieka nad żoną obejmuje następujące czynności: codzienna pobudka, pomoc przy porannej toalecie i ubieraniu się, podawanie leków (3 razy dziennie) i posiłków (4-5 razy dziennie). Wykonuje również czynności o charakterze porządkowym i organizacyjnym, takie jak: zakupy, kontakt z placówkami służby zdrowia, towarzyszenie przy załatwianiu spraw urzędowych, sprzątanie, pranie, prasowanie czy opłacanie rachunków.

Organ odwoławczy uznał, że zakres wykonywanej opieki nie uniemożliwia stronie wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zważywszy, że przeważający zakres czynności wykonywanych przez skarżącego ma charakter porządkowy i organizacyjny związany z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego (zakupy, sprzątanie, pranie, opłacanie rachunków) i nie jest związany z czynnościami typowo obsługowymi osoby niepełnosprawnej. Zakres wykonywanych czynności jak i ich charakter pozwalają na uzasadnioną ocenę, że czynności wykonywane przez skarżącego w związku z opieką nad żoną nie odbiegają od tych wykonywanych przez osoby pracujące, żyjące w rodzinach. Zakres tych czynności oraz ich rodzaj jest taki, że w ocenie Kolegium daje się on pogodzić z wykonywaniem pracy zarobkowej przynajmniej w części, wymaga to tylko odpowiedniej organizacji.

Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę fakt, że E. A. orzeczeniem z 3 czerwca 2008 roku Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że wymaga długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z istotnie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Dostrzec należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "z samego faktu, że dana osoba legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i bez pomocy innych osób nie jest w stanie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych, w zakresie między innymi samoobsługi, poruszania się i komunikacji" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2022 r. II SA/Po 384/22, dostępny w CBOSA).

Należy ponadto podkreślić, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związane jest z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Jednocześnie przepis ten nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18, CBOSA).

Tym samym nawet jeśli organ uznał, że skarżący nie sprawuje opieki nad swoją żoną 24 godziny na dobę, to nie można automatycznie przyjąć, że opieka ta nie ma stałego charakteru i nie odnosi się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na swoją niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na ciąg czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych, które regularnie są wykonywane przez skarżącego wobec jego żony oraz specyfikę jej choroby, która powoduje, że niewątpliwie niezbędna jest stała obecność opiekuna i nadzór - choćby w zakresie przyjmowania leków przez podopieczną, a także monitorowanie jej bieżącego stanu i samopoczucia. Nie można również nie brać pod uwagę ewentualnych konsekwencji związanych z pozostawaniem przez skarżącego swojej żony bez opieki czy nadzoru przez kilka godzin. Nie jest zatem kluczowe to, czy podopieczna jest w stanie podejmować podstawowe czynności i czy jest w danym czasie zdolna do samodzielnej egzystencji. Istotna jest właśnie specyfika sprawowanej opieki, która wiąże się bezpośrednio ze schorzeniami i chorobą podopiecznej.

Wskazać należy, że opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznaje się także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r. II SA/Gd 359/22, dostępny w CBOSA).

Dostrzec należy również wnioski pracownika socjalnego - mającego bezpośredni kontakt z osobą wymagającą opieki - wywiedzione w konkluzji wywiadu środowiskowego (akta adm., k. – 16). Wskazano tam, że E. A. ze względu na zły stan zdrowia wymaga pomocy drugiej osoby w podstawowych czynnościach dnia codziennego. Pomoc taką zapewnia jej mąż a bez niej podopieczna nie mogłaby prawidłowo samodzielnie funkcjonować w środowisku.

Biorąc pod uwagę ustalone okoliczności tej sprawy, trzeba przyjąć, że nawet jeśli organ uznał, że skarżący nie sprawuje opieki nad swoją żoną 24 godziny na dobę, to nie można przyjąć, że opieka ta nie ma stałego charakteru i nie odnosi się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych danej osoby, których z uwagi na swoją niepełnosprawność nie jest w stanie ona sama sobie zapewnić.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę zaprezentowane wskazania Sądu.

Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na zasadzie` art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.