Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. i P. M.. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 519/20 w sprawie ze skargi E. M. i P. M.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr SKO-4215/1/20 w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 519/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "Sąd I instancji"), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę E. M. i P. M. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej: "Kolegium") z 20 kwietnia 2020 r. nr SKO-4215/1/20 w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez bezpodstawne nieuwzględnienie skargi, pomimo dokonania przez organ naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, których to prawidłowa kognicja przez Sąd I instancji powinna prowadzić do uwzględnienia skargi;

b) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji braku podstaw do jej oddalenia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez bezpodstawne uznanie, że organ, wydając decyzję, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie oraz nie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia występowania szczególnie uzasadnionych potrzeb Skarżących w przekształceniu terenów leśnych na użytki rolne zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 6 ze zm., dalej: "ustawa o lasach"), gdy tymczasem organy obu instancji pominęły decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wskazującą na brak naruszenia zamierzeniem inwestycyjnym interesu społecznego i możliwości stosowania wyjątku od zasady ochrony i trwałości lasu, jak również dokumenty dotyczące poniesionych szkód w gospodarstwie Skarżących;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zgłoszona przez Skarżących potrzeba powiększenia obszaru gruntów rolnych w celu utrzymania prowadzonego gospodarstwa rolnego nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu ww. przepisu.

Mając powyższe na uwadze wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości, w tym uchylenie decyzji Starosty oraz decyzji Kolegium, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wnieśli o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była ww. decyzja Kolegium z 20 kwietnia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosta J. (dalej: "Starosta") z 19 lutego 2020 r. nr A-BS.6164.11.2019.SJ, który działając na podstawie art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach, odmówił wyrażenia zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny, na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], arkusz mapy [...], obręb [...], o powierzchni działki ogółem [...] ha, w tym las o powierzchni użytku [...] ha, położonej w miejscowości [...] gmina [...], będącej własnością Skarżących.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia, czy organy rozstrzygające zasadnie oceniły, że Skarżący nie wykazali, aby wystąpiły po ich stronie szczególnie uzasadnione potrzeby warunkujące wyrażenie zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny. Dodać przy tym należy, że w uzasadnieniu wniosku o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny, Skarżący wskazali na spadek opłacalności produkcji rolnej i konieczność zwiększenia upraw celem zapewnienia konkurencyjności i utrzymania opłacalności prowadzonego gospodarstwa. Zwrócili uwagę na straty spowodowane powtarzającymi się od paru lat klęskami żywiołowymi (grad, susza) i związaną z tym konieczność zawieszenia kredytów preferencyjnych. Skarżący zaakcentowali również, że las na działce nr [...], w związku z treścią przedłożonej do sprawy decyzji środowiskowej, jest w złym stanie, a po jego wycięciu Skarżący byliby zobowiązani do nasadzenia drzew wzdłuż dróg dojazdowych.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty Skarżących kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one bezzasadne i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których stanowi art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, a to art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Zgodnie z tym przepisem zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie wskazanego przepisu przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zgłoszona przez Skarżących potrzeba powiększenia obszaru gruntów rolnych w celu utrzymania prowadzonego gospodarstwa rolnego nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu ww. przepisu.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być oderwana od całości uregulowań tej ustawy. W jej art. 1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 ww. ustawy). Z kolei art. 8 ustawy określa zasady prowadzenia gospodarki leśnej, a są nimi: powszechna ochrona lasów; trwałość utrzymania lasów; ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów, powiększania zasobów leśnych. W art. 9 ustawy o lasach ustawodawca określił obowiązki właścicieli lasów w celu zapewnienia ich powszechnej ochrony. Należy też zauważyć, że art. 13 ust. 1 powołanej ustawy nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. W związku z powyższym uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania. Jako wyjątek powinien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy. Wbrew stanowisku Skarżących kasacyjnie przesłanki pozwalające na zmianę lasu na użytek rolny nie mogą być, w kontekście systemowym, interpretowane rozszerzająco. Również wykładnia literalna omawianej przesłanki wskazuje, że chodzi o potrzebę szczególnie uzasadnioną, a zatem nie każdą, zwykłą potrzebę, lecz potrzebę wyjątkową. Za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, mogą zaś być uznane tylko wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, wskazując, że dla ustalenia istnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb, o których mowa w tym przepisie, nie wystarcza wystąpienie po stronie właścicieli lasu zwykłych potrzeb, ale potrzeb kwalifikowanych, szczególnych. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właścicieli lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, musi być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów sytuacji strony i jej argumentów. Wykładnia omawianego przepisu przez Sąd I instancji uwzględnia również dorobek orzeczniczy. W tej bowiem kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednoznaczne i zgodne z przyjętym w zaskarżonym wyroku (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 kwietnia 2014, sygn. akt II OSK 2735/12; 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 845/20; 25 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1880/21; 2 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 117/21; 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 108/21, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Trafnie Sąd I instancji uznał, że sytuacja, w której znajdują się właściciele lasu nie stanowi wypełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb". Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że Skarżący prowadzą duże gospodarstwo rolne. Skarżący w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego prowadzą hodowlę roślinno-zwierzęcą. Hodują bydło opasowe, na dzień przekazania informacji przez Skarżących, około 80 sztuk bydła mięsnego. Dodatkowo Skarżący prowadzą hodowlę świń w cyklu zamkniętym – stan loch to około 60-90 sztuk, w zależności od zbiorów (uwarunkowaniem są warunki klimatyczne, w 2017 r. gradobicie, w 2018/2019 r. susza). Z łąk uzyskują siano, a grunty obsiewane są zbożami. Skarżący są właścicielami gruntów rolnych na terenie gminy Jaraczewo o powierzchni ok. [...] ha (grunty rolne i leśne o łącznej pow. [...] ha, w tym [...] ha lasu) i na terenie gminy [...] o powierzchni ok. [...] ha. Dodatkowo Skarżący na podstawie umowy – która zgodnie z ich twierdzeniami miała wygasnąć w dniu 31 października 2020 r. – dzierżawią grunty rolne w gminie [...] o pow. [...] ha (działki nr [...]) oraz o pow. [...] ha, w tym [...] h powierzchni użytkowej (działka nr [...]) (zob. pismo skarżących z dnia 3 stycznia 2020 r., k. nienumerowana akt organu I instancji). Słusznie przy tym organy orzekające, a następnie Sad I instancji odnotowały, że areał Skarżących znacząco przewyższa średnią powierzchnię gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w 2019 r. w kraju ([...] ha) i w województwie [...] ([...] ha), a nawet w województwie [...] o największej średniej w Polsce wynoszącej [...] ha, i to biorąc pod uwagę tylko i wyłącznie grunty będące własnością Skarżących, a nie grunty dzierżawione.

Powyższe przeczy temu, aby z okoliczności sprawy wynikało, że Skarżący znajdują się w trudnej sytuacji życiowej, a antidotum stanowi konieczność powiększenia areału posiadanych użytków zielonych kosztem lasu. Z kolei chęć powiększenia zysku nie może być przesłanką do przedłożenia indywidulanego interesu Skarżących ponad interes publiczny dotyczący zachowania i ochrony funkcji lasu. Powyższego nie zmienia fakt szkód w gospodarstwie, jakie Skarżący ponieśli w związku z występującymi klęskami żywiołowymi oraz to, że Skarżący spłacają kredyty. Stanowisko przedstawione w tym zakresie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, Sąd kasacyjny w całości uznaje za własne. Nietrafnie zatem autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 k.p.a.

Należy także dostrzec, że zastosowana w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przesłanka "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nakierowana jest wyłącznie na sytuację właściciela lasu. Nie odwołuje się ona natomiast do okoliczności związanych z samym lasem, jego strukturą, położeniem czy aktualnym stanem. Tym samym okoliczności odnoszące się do lasu, a w szczególności decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z 28 października 2019 r., znak WOO-II.420.103.2019.AB.11 pozostają prawnie indyferentne na gruncie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Bezzasadnie zatem autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia ww. przepisów w pominięciu powyższych okoliczności przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy.

Końcowo odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania opisanych w skardze kasacyjnej, tj. w jej punkcie 1 lit. a) oraz lit. b) wskazać należy, że art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. to przeciwstawne normy o charakterze wynikowym, regulujące sposób rozstrzygnięcia. Stanowią one podstawę wyroku Sądu I instancji w przypadku naruszenia przez organy przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), bądź alternatywnie - rozstrzygnięcia zgodnego z jego normami (art. 151 p.p.s.a). Określają więc jedynie sam rezultat przeprowadzonego procesu decyzyjnego sądu wojewódzkiego. W związku z czym nie mogą stanowić samodzielnej podstawy zarzutu. Zauważyć też należy, że skoro podstawę prawną zaskarżonego wyroku stanowił art. 151 p.p.s.a., tylko ta norma mogła zostać przez Sąd I instancji naruszona - oczywiście w powiązaniu jej z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.