II OSK 2133/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-28	
Data wpływu	2021-09-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 374/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 374/21 w sprawie ze skargi E.J. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E.J. na rzecz Miasta st. Warszawy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 374/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi skargi E.J. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady m. st. Warszawy (dalej: "Rada Miasta") z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność § 7 ust. 3 części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], obręb [...] położonej w Warszawie przy ul. [...] (punkt I), stwierdził nieważność § 35 ust. 7 części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], obręb [...] położonej w Warszawie przy ul. [...], w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 8KPJ na aleje pieszo-jezdne (punkt II), w pozostałym zakresie oddalił skargę (punkt III), zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt IV), nakazał zwrot skarżącej ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego (punkt V).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z 28 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła skargę na wymienioną uchwałę zarzucając Radzie Miasta naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.; dalej: "K.c.") oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na niezastosowaniu tych przepisów, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, przejawiającego się w ustanowieniu dla przedmiotowej nieruchomości ograniczeń związanych z ustalonym przeznaczeniem planistycznym oznaczonym symbolami 2 ZP, J5 ZP, 6KPJ, 7KPJ, 8KPJ, poprzez:

- przeznaczenie części nieruchomości położonej na terenie oznaczonym symbolem J5 ZP jako ogólnodostępnego terenu zieleni urządzonej - park, z praktycznym wyłączeniem możliwości zabudowy, podczas gdy tereny otaczające nieruchomość zostały w planie przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wobec czego bez uzasadnionej przyczyny wyłączono uprawnienia skarżącej do rozporządzania swoją własnością, a także równocześnie zaburzono ustalony planem ład przestrzenny;

- przeznaczenie części nieruchomości położonej na terenie oznaczonym symbolem J2 ZP jako ogólnodostępnego terenu zieleni urządzonej - parku, co przy dalszych ustaleniach planu i przeznaczeniem całości nieruchomości na cele związane z zielenią urządzoną i komunikacją stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego przez Radę Miasta;

- zakazanie ogrodzenia terenu nieruchomości objętego obszarami oznaczonymi w planie symbolami J2 ZP oraz J5 ZP, a w konsekwencji wyłączenie z możliwości jakiegokolwiek korzystania z uprawnień właścicielskich przez skarżącą, nieuzasadnione ładem przestrzennym i zasadą ekonomicznego wykorzystania nieruchomości;

- wydzielenie z obszaru nieruchomości terenu pod samodzielny ciąg pieszy (z dopuszczeniem ruchu kołowego) oznaczony symbolem 6 KPJ, dotychczas nieistniejący, przecinający teren nieruchomości o szerokości w liniach rozgraniczających wzdłuż nieruchomości od ok. 12m do 20m, ograniczając tym samym możliwość wykonywania prawa własności do nieruchomości przez skarżącą;

- wyznaczenie na terenie nieruchomości samodzielnych ciągów pieszych (z dopuszczeniem ruchu kołowego) oznaczonych symbolami 7KPJ oraz 8KPJ, wydzielając jednocześnie takiego rodzaju ciągi piesze z terenu nieruchomości, w sytuacji kiedy nieruchomość posiada dostęp do dróg publicznych, zarówno od strony wschodniej (poprzez ul. [...] - 17/17 KDD), jak i od strony zachodniej (poprzez ul. [...]- 6 KP), natomiast komunikacja działek sąsiednich może się odbywać drogą wewnętrzną 7 KDW, bądź drogą publiczną 39 KDD, czym w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony ograniczono prawo własności skarżącej;

2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie dla części terenu nieruchomości przeznaczenia oznaczonego w planie symbolem J5 ZP (zieleń urządzona - park) niezgodnego z przeznaczeniem określonym w uchwale nr LXXXII/2746/2006 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (dalej: "studium") oznaczonego symbolem M 2.12 (teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej);

3) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności przeznaczając w całości obszar jej nieruchomości na cele publiczne;

4) art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.; dalej: "ustawa o drogach publicznych") poprzez nadanie obszarowi oznaczonemu w planie symbolem 6 KPJ (samodzielny ciąg pieszy z dopuszczeniem ruchu kołowego) niezgodnego z prawem charakteru drogi publicznej i dopuszczenie na nim ruchu kołowego, w sytuacji kiedy ciąg pieszy nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, zaś ruch kołowy do nieruchomości zapewniony jest poprzez ul. [...] (16/17 KDD).

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności względnie orzeczenie o niezgodności z prawem § 29 ust. 1, § 29 ust. 4, § 7 ust. 3, § 35 ust. 6, § 35 ust. 7 uchwały oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie uznając wszystkie zarzuty za niezasadne.

W piśmie procesowym z 28 maja 2021 r. skarżąca ograniczyła zakres zaskarżenia do terenów oznaczonych symbolami: J5 ZP, J2 ZP, 6KPJ oraz 8KPJ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem w części uwzględnił skargę.

Sąd wskazał, że skarżąca wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały, podniósł przy tym, że kontrola sądu administracyjnego zaskarżonych przepisów nie mogła dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w uchwale rozstrzygnięć, lecz ograniczała się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej u.p.z.p. procedury planistycznej.

Sąd uznał za zasadny zarzut w przedmiocie naruszenia przez Radę Miasta § 7 ust. 3, zgodnie z którym na terenach zieleni urządzonej (ZP) zakazuje się wprowadzania ogrodzeń. Wprowadzenie całkowitego zakazu sytuowania ogrodzeń w sytuacji, gdy plan miejscowy dopuszcza możliwość lokalizacji na działce skarżącej boiska, czy placu zabaw jest w ocenie Sądu nieproporcjonalne w stosunku do możliwości zagospodarowania działki. Ponadto postanowienia planu miejscowego w zakresie ustanowienia zakazu lokalizacji ogrodzeń były także niespójne, skoro w istocie plan miejscowy dopuszcza tworzenie ogrodzeń, ale wyłącznie z żywych roślin.

Zdaniem Sądu zasadny był również zarzut dotyczący wyznaczenia na terenie nieruchomości skarżącej samodzielnego ciągu pieszego (z dopuszczeniem ruchu kołowego) oznaczonego symbolem 8KPJ. Z rysunku planu wynika, że ciągi piesze oznaczone symbolami 7KPJ i 8KPJ dzieli odległość kilkudziesięciu metrów. Ciąg 8KPJ miałby w zasadzie służyć dojazdowi do nowoprojektowanego ciągu oznaczonego symbolem 6KPJ oraz ulicy [...], zaś ciąg 7KPJ miałby służyć m.in. jako ścieżka rowerowa między ulicami [...] i [...]. W sytuacji kiedy nieruchomość posiada dostęp do dróg publicznych zarówno od strony wschodniej (poprzez ul. [...] - 17/17 KDD), jak i od strony zachodniej (poprzez ul. [...] - 6KPJ), natomiast komunikacja działek sąsiednich może się odbywać drogą wewnętrzną 7 KDW, bądź drogą publiczną 39 KDD, organ planistyczny w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony ograniczył prawo własności Skarżącej. Z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby organ ustalając w planie przebieg alei 8KPJ wyważył należycie interes skarżącej.

Sąd uznał jednak za niezasadne pozostałe zarzuty podniesione w skardze wskazując, że plan miejscowy ingeruje w interes prawny skarżącej, jednakże ta ingerencja mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Sąd wskazał, że działka nr [...] stanowiąca własność skarżącej od ulicy [...] w części została przeznaczona na teren zieleni urządzonej, oznaczonym symbolem J2 ZP. Z prognozy oddziaływania na środowisko, znajdującej się w aktach planistycznych sprawy wynikało, że obszar objęty symbolem J2 ZP znajduje się na obszarze bezpośredniej ochrony stoku [...]. W studium wskazano w obszarze nieruchomości skarżącej klin nawietrzający (system ekologiczny). Ustalenia planistyczne musiały uwzględniać ten aspekt, tym bardziej, że z opracowania fizjograficznego wynikało, że nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze o niekorzystnych cechach bioklimatycznych w cieniu aerodymanicznym skarpy. Takie ustalenie było zatem zgodne z ustaleniami studium, w szczególności ustalenia zawarte w § 8 ust. 6 planu miejscowego, gdzie doprecyzowano, że obszar położony jest w całości w zasięgu korytarza wymiany powietrza systemu przyrodniczego Warszawy, a dla obszaru planu ustala się określone ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu. Rada Miasta określiła prymat ochrony [...] oraz ochrony powietrza poprzez jego swobodny przepływ. Z rysunku planu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wynika, że przy znacznej długości ulicy [...] przeznaczono w planie tereny zieleni urządzonej oznaczając je symbolami J1 ZP czy J2 ZP. Tereny te graniczą z terenami oznaczonymi w rysunku planu symbolami m.in. J3 MNE, J4 MNE, J7 MNE, J8 MNE, J9 MNE. W konsekwencji nie jest tak, że jedynie na nieruchomości skarżącej ustalono przeznaczenie terenu jako zieleni urządzonej.

Podobne rozważania Sąd przyjął oceniając zarzut naruszenia przez Radę Miasta ustaleń dla obszaru oznaczonego w rysunku planu symbolem J5 ZP. Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącej co do sprzeczności przeznaczenia części działki oznaczonej symbolem J5 ZP z zapisami Studium. W Studium teren objęty w planie symbolem J5 ZP został oznaczony symbolem M 2.12 - teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższy zapis nie stwierdza wprost, że jedyną funkcją dopuszczalną w planie jest przyjęcie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Studium jest aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. W konsekwencji nie można było uznać, by Rada Miasta przekroczyła władztwo planistyczne przy uchwalaniu przeznaczenia tego terenu. Wobec przeznaczenia działki skarżącej w planie na teren zieleni urządzonej ZP (parku) możliwe było ograniczenie przez organ planistyczny jej zabudowy.

Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji Rada Miasta nie przekroczyła swoich uprawnień ustalając na działce skarżącej ciąg pieszo jezdny działając w ramach władztwa planistycznego. Działka w całości nie została w planie przeznaczona na cele budowlane. Stąd Sąd uznał, że takie rozstrzygnięcie, choć wpływające na sposób wykonywania prawa własności, nie przesądza o przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego Radzie Miasta. Wskazał przy tym, że ciąg pieszo-jezdny stanowi spójną całość urbanistyczną, a jego ukształtowanie w granicach od 10,0 m. do 26.0 m. jest symetrycznie zaprojektowane na szeregu działkach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącą adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w części, tj. w zakresie pkt III w jakim WSA w Warszawie oddalił skargę w odniesieniu do § 29 ust. 4 i § 35 ust. 6 MPZP (tereny oznaczone symbolami odpowiednio J5 ZP i 6KPJ). W skardze kasacyjnej przytoczono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że ustalenia planu miejscowego odnoszące się do terenów oznaczonych symbolami J5 ZP i 6KPJ mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, co skutkowało nieuprawnionym oddaleniem skargi w zakresie § 29 ust. 1, § 29 ust. 4 oraz § 35 ust. 6 uchwały naruszającym interesy skarżącej;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu podniesionego w skardze w zakresie nieuprawnionego wprowadzenia ruchu kołowego poprzez ustanowiony na nieruchomości skarżącej ciągu pieszego oznaczonego symbolem 6KPJ oraz przeznaczenia części terenu działki skarżącej o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie na zieleniec, co stanowi o wadliwości sporządzenia uzasadnienia wyroku nie pozwalającej na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd uznając wprowadzenie w planie ograniczeń w możliwości korzystania z nieruchomości przez skarżącą za uzasadnione;

c) ponownie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii związanej z ustanowieniem na części obszaru działki o nr ewid. [...] terenu oznaczonego symbolem J5 ZP i ograniczenie uzasadnienia w tej części do stwierdzenia, że zapisy opracowania ekofizjograficznego sporządzonego na potrzeby studium mogą posłużyć jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w planie miejscowym, bez odniesienia zapisów tego dokumentu do sytuacji prawnej skarżącej i ustaleń poczynionych względem nieruchomości, co nie wyjaśnia podstaw uznania przez Sąd, że takiego rodzaju ograniczenie jest uzasadnione i nie narusza interesu prawnego skarżącej.

Wskazując na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego podniesiono w skardze kasacyjnej następujące zarzuty:

a) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego oraz nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z przysługującym jej prawem własności w związku z przeznaczeniem całości działki o nr ewid. [...] położonej na terenie oznaczonym symbolami J5 ZP na cele publiczne, w tym na cele ogólnodostępnej zieleni urządzonej;

b) art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącej z sytuacją prawną właścicieli gruntów sąsiednich, a w konsekwencji przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego oraz naruszenie ładu przestrzennego w związku z przeznaczeniem całości działki o nr ewid. [...] położonej na terenie oznaczonym symbolami J5 ZP na tereny zieleni urządzonej z wyłączoną możliwością ich zabudowy, podczas gdy ustanowione w planie miejscowym zasady zagospodarowania terenów sąsiednich do ww. nieruchomości dopuszczają wykonanie niskiej zabudowy ekstensywnej realizującej postulaty umożliwienia przepływów powietrza przez tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...];

c) art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 6 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm.; dalej: "Prawo ochrony środowiska") w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuprawnione przyjęcie, że wymogi ochrony środowiska w postaci ochrony tzw. [...] oraz potrzeba umożliwienia swobodnego przepływu powietrza przez teren działki o nr ewid. [...] stanowią interes publiczny mający prymat nad interesem indywidualnym skarżącej w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, w sytuacji kiedy wprowadzone ograniczenia w istocie wyłączają uprawnienia właścicielskie skarżącej oraz są nadmierne i nieproporcjonalne, zaś spełnienie wymogów ochrony środowiska może nastąpić poprzez ustanowienie ograniczeń z uwzględnieniem interesu skarżącej w sposób odpowiadający ograniczeniom ustanowionym na terenach oznaczonych symbolem J3 MNE, J4 MNE oraz J7 MNE;

d) art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 K.c. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i wydzielenie z terenu działki o nr ewid. [...] ciągu pieszego oznaczonego w miejscowym planie symbolem 6 KPJ, w sytuacji kiedy nieruchomość skarżącej ma zapewnioną komunikację poprzez ciąg pieszy oznaczony symbolem 7 KPJ oraz ul. [...] i ul. [...], wskazane ciągi zapewniają komunikację terenom sąsiednim, zaś przedzielenie terenu działki skarżącej kolejnym ciągiem komunikacyjnym nie jest uzasadnione żadnym interesem publicznym i narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, a także godzi w przysługujące skarżącej prawo własności do nieruchomości;

e) art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 8 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.) poprzez dopuszczenie ruchu kołowego na terenie ciągu pieszego oznaczonego symbolem 6 KPJ ustanowionego na terenie działki o nr ewid. [...], w sytuacji kiedy teren nieruchomości ma zapewnioną komunikację odrębnymi ciągami, w tym drogami publicznymi, co stanowi o ustanowieniu obciążenia nieruchomości ponad miarę, a także zaburza ustanowiony na tym terenie ład przestrzenny;

f) art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydzielenie z części działki o nr ewid. [...] zieleńca w obrębie terenu oznaczonego symbolem 6 KPJ, niestanowiącego celu publicznego w rozumieniu obowiązujących przepisów, a tym samym nieuprawnione rozszerzenie listy celów publicznych uzasadniających możliwość ograniczenia w korzystaniu z prawa własności;

g) art. 9 ust. 4 art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niesłusznego wniosku, że zapisy planu miejscowego określające sposób przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem J5 ZP jako ogólnodostępny teren zieleni jest zgodny ze Studium, w którym teren ten został przeznaczony na zabudowę mieszkalną jednorodzinną, co stanowi o niezgodnej z obowiązującymi przepisami sprzeczności ustaleń planu miejscowego ze Studium.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności względnie orzeczenie o niezgodności z prawem § 29 ust. 4, § 35 ust. 6 uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto pełnomocnik wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinęła argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, z braku usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.

Bezzasadny okazał się zarzut procesowy odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie. Zawiera ono wszystkie wymienione w nim elementy, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Stanowisko Sądu zostało wyrażone jasno

i jednoznacznie, w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych, pozwalający na poznanie racji, jakimi kierował się sąd podejmując orzeczenie, a nadto w sposób umożliwiający sformułowanie merytorycznych zarzutów pod jego adresem oraz dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Sąd orzekający odniósł się kolejno do kwestii spornych między stronami, w tym przede wszystkim zagadnienia wprowadzenia w jednostce 6KPJ (tereny alei pieszo-jezdnych) samodzielnego ciągu pieszego, także z dopuszczeniem ruchu kołowego oraz przeznaczenia w innej jednostce J5 ZP części nieruchomości jako terenu zieleni urządzonej. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, czy Rada Miasta poprzez takie ustalenia nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, czy uchybiła zasadzie proporcjonalności i podał argumenty na uzasadnienie zajętego stanowiska. Także w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych zaprezentował pogląd co do zgodności planu miejscowego w powyższych jednostkach urbanistycznych z ustaleniami studium na terenie, na którym usytuowana jest nieruchomość skarżącej (M 2.12). Okoliczność, że w uzasadnieniu nie odniesiono się szczegółowo do niektórych zarzutów skargi nie stanowi zaś istotnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej kwestionują nie tyle prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przede wszystkim jego kompletność, poprawność ustaleń faktycznych i logiczność przeprowadzonego w nim wywodu prawnego, warunkujące jego weryfikację, ile trafność zaprezentowanego stanowiska. Można go jednak zwalczać za pomocą zarzutów podnoszących naruszenie innych przepisów poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Tego rodzaju zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej również okazały się chybione.

Bezzasadne są zarzuty podnoszące istotne, a przy tym bezprawne ograniczenie prawa własności skarżącej przez ustalenia przyjęte w uchwale w sprawie planu miejscowego w podważanej części. Przywołane w podstawach kasacyjnych przepisy nie określają prawa własności jako prawa absolutnego, ponieważ wprost przewidują jego ograniczenia. Aczkolwiek w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zastrzeżono, że Rzeczpospolita Polska chroni własność, lecz w jej art. 64 ust. 3 dopuszczono ograniczenia tego prawa, o ile będą one wprowadzone w drodze ustawy i w zakresie, w jaki nie naruszy to jego istoty. Odpowiada to przesłance ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przepisie tym również przewidziano wymóg, by ograniczenia te były ustanawiane w ustawie i nie naruszały istoty wolności i praw wymieniając w nim wartości, które te ograniczenia mogą uzasadniać.

Należy zgodzić się z poglądem pełnomocnika skarżącej, że uchwalenie planu miejscowego spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącej przejawiającego się w tym, że nie może ona realizować w pełni przewidzianych w art. 140 K.c. uprawnień właściciela w taki sposób i w takim zakresie, jakie odpowiadają jej zamierzeniom. Jednakże pełnomocnik nie dostrzega dostatecznie, że podstawą ograniczeń może być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to zresztą art. 6 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdemu przysługuje wprawdzie prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym, a także jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdemu przysługuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zatem użytkownicy poszczególnych terenów muszą się więc liczyć wzajemne ze swoimi interesami. Plan miejscowy z założenia stanowi instrument mający na celu pogodzenie czy wyważenie tych nierzadko sprzecznych interesów. Zatem sytuacja, gdy osoba mająca tytuł rzeczowy do nieruchomości z powodu konkretnych ustaleń planu miejscowego nie może zrealizować (w pełni lub częściowo) swojego indywidualnego interesu i musi zrezygnować ze swoich zamierzeń, nie oznacza więc samo przez się naruszenia art. 6 u.p.z.p. i nie uzasadnia z tego powodu podważenia legalności uchwały w sprawie planu miejscowego. W art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano zresztą roszczenia, po jakie można sięgnąć w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z tej przyczyny, w tym odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę.

W skardze kasacyjnej nietrafnie też zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który zawiera katalog wartości, jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym, w tym akcentowane szczególnie prawo własności (pkt 7), ale także potrzeby interesu publicznego (pkt 9), wymagania ładu przestrzennego (pkt 1) i ochrony środowiska (pkt 3). Przepis ten nie stoi na przeszkodzie uchwaleniu planu miejscowego z przeznaczeniem na określony cel, który nie ma cech arbitralnej, niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, ale służy ochronie wskazanych nadrzędnych wartości ponadindywidualnych. W takim stanie rzeczy nie może być mowy o sprzeczności z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., wedle których kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, a ustalenie przeznaczenia terenu i określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Racje ma pełnomocnik skarżącej gdy twierdzi, że gmina w ramach władztwa planistycznego uchwalając plan miejscowy powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. unikać nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja musi pozostać w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których zamierza ustanowić określone ograniczenia. Niewątpliwie w postępowaniu zmierzającym do ustalenia przeznaczenia danego terenu i określenia sposobów jego zagospodarowania organy gminy, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy, winny ważyć interes publiczny i interesy prywatne, poszukiwać rozwiązań najmniej dolegliwych dla jednostek, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Jednakże, zdaniem NSA, wykładnia przepisów planistycznych odnośnie do wymogów stawianych planowi miejscowemu nie powinna być nadmiernie rygorystyczna w tym sensie, że prowadzić będzie do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczenia konkretnego terenu i określenia na nim sposobów jego zagospodarowania w przypadku, gdy zebrana dokumentacja prac planistycznych uzasadnia przyjęte rozwiązania (zob. np. wyroki NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2370/21, LEX nr 3607088, z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 435/21, LEX nr 3687726).

Co więcej, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, jak i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w tym przez uwzględnianie potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi (pkt 6). Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań, a przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium i planu miejscowego charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania (art. 72 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Sąd pierwszej instancji trafnie więc zwrócił uwagę, że w studium w części odnoszącej się do kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidziano, że w zagospodarowaniu obszaru [...] należy uwzględnić znaczny udział zieleni parkowej, szczególnie w rejonie podskarpia (s. 110), a w opracowaniu ekofizjograficznym do studium, poza potrzebą wyeksponowania tego terenu w krajobrazie miasta, wskazano na potrzebę przewietrzania (wymiany, regeneracji powietrza) przez tereny zielone. Nawiązuje do tego prognoza oddziaływania na środowisko, w której stwierdza się wprost, że przewietrzenie obszaru położonego nad skarpą wymaga ukształtowania korytarzy przewietrzających w kierunku zachód - wschód, korytarze te pozbawione przeszkód hamujących przepływ powietrza powinny być zagospodarowane zielenią, mogą one jednocześnie pełnić funkcje łącznikowe w lokalnym systemie powiązań przyrodniczych (s. 6, pkt 5.1.6).

Przeznaczenie w planie miejscowym terenu pod [...] wychodzi naprzeciw tym postulatom. Cały obszar planu położony jest w zasięgu korytarza wymiany powietrza systemu przyrodniczego Warszawy (§ 8 ust. 6 uchwały). Z rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, wynika, że nieruchomość skarżącej położona jest na terenach zieleni urządzonej w jednostkach: J2 ZP (w części zachodniej) i J5 ZP (w części wschodniej), dzieli ten teren ciąg pieszo-jezdny z podstawowym przeznaczeniem pod komunikację pieszą i rowerową (jednostka 6KPJ). Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że taki sposób przeznaczenia omawianego terenu zarówno jeśli chodzi o wyznaczenia terenu zieleni urządzonej (§ 29 ust. 4), jaki i alei pieszo-jezdnej (§ 35 ust. 6) jest wynikiem przyjętej koncepcji zmierzającej do zapewnienia spójności całości rozwiązań planistycznych rejonu pod [...]. Wskazuje na to analiza rysunku planu miejscowego obrazująca szczegółowy sposób zagospodarowania tego terenu, system powiązań pomiędzy poszczególnymi jednostkami urbanistycznymi. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty w omawianej materii dostarczają wystarczających podstaw do podzielenia stanowiska sądu orzekającego. Nie tylko na nieruchomości skarżącej w jednostce J5 ZP i sąsiedniej (jednostka J6 ZP) wyznaczono tereny zieleni urządzonej, obszar taki przewidziano od ulicy [...], aż do terenu oznaczonego symbolem 9KP. Nie burzy tego ładu przestrzennego przeznaczenie terenów pod zabudowę w jednostkach J4 MNE i J7 MNE (na północ i południe od terenu oznaczonego symbolem J5 ZP i pasa dróg 7KPJ i 8KPJ), skoro teren zieleni na tym obszarze stanowi pas przewietrzający, podobne rozwiązanie przewidziane zostały w innym fragmencie na obszarze objętym planem pod [...]. Nie można się również zgodzić z zarzutem, że bez usprawiedliwionej potrzeby wyznaczono w jednostce 6KPJ w granicy działki skarżącej poszerzenie ciągu pieszo-jezdnego, skoro po pierwsze jest to w miejscu, w którym na wschód rozpoczynają się tereny zieleni urządzonej (jednostka J5 ZP) i po drugie identyczne rozwiązanie zastosowano na południe w jednostce 10KPJ.

Nietrafnie pełnomocnik skarżącej utrzymuje, że dopuszczenie na terenie samodzielnego ciągu pieszego ruchu kołowego (w jednostce 6KPJ) w sytuacji, gdy teren ten ma zapewnioną komunikację odrębnymi drogami narusza art. 8 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Jak już rozważono także układ ciągów pieszych i jezdnych w granicach obszaru planu pod [...] wpisuje się w koncepcję szczegółowego sposobu zagospodarowania tego terenu, systemu powiązań poszczególnych terenów, głównie terenów zieleni urządzonej. Nie ma więc znaczenia, że na obszarze objętym planem urządzone są już drogi służące do ruchu kołowego, np. ulice [...] i [...], nie burzy to akcentowanego w ramach tego zarzutu ładu przestrzennego. Kwestia celowości wprowadzenia takich rozwiązań planistycznych nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonej uchwały w tej części.

Za chybiony przyjdzie także uznać zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., skoro prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że nie zachodzi niezgodność uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami studium. Według studium nieruchomość skarżącej położona jest w terenie oznaczonym symbolem M 2.12 - "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Tekst studium posługuje się terminem "o przewadze zabudowy ...", nie zaś wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika skarżącej nie są to tereny, dla których studium nie przewidywało funkcji innej niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W standardach zagospodarowania w zakresie infrastruktury społecznej i usług podstawowych przewidziano m.in. tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego. To, że w żadnym fragmencie tekstu studium nie wyłączono możliwości zabudowy terenu obejmującego nieruchomość skarżącej nie oznacza, że wykluczone było jego przeznaczenie w planie miejscowym w jednostce J5 ZP jako terenu zieleni urządzonej (zob. dodatkowo wyrok NSA z 17 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2579/17, LEX nr 3098792).

Powyższe rozważania skłaniają do konkluzji, że Rada Miasta uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, nie zachodziły przeto warunki do stwierdzenia nieważności § 29 ust. 4 i § 35 ust. 6 zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do nieruchomości skarżącej na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji finalny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w tym zakresie jest niezasadny.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a., koszty te sprowadzają się do wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika Rady Miasta.