Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 749/24 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 lutego 2024 r., znak SKO.ZP/415/512/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od F. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 sierpnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 749/24, uwzględniając skargę F. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29 lutego 2024 r., nr SKO.ZP/415/512/2023, oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 4 maja 2023 r., nr 68/6851/2023, w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie nośników reklamowych niezgodnie z uchwałą krajobrazową.

Organ pierwszej instancji podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 29 marca 2023 r. i 12 kwietnia 2023 r. stwierdził umieszczenie 5 szyldów reklamowych w formie naklejek na szybie oraz 1 tablicy wiszącej w oknie (o łącznej powierzchni 9,12 m2), przy ul. (...) w K.. Pismem z 13 kwietnia 2023 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Pismo zostało doręczone Spółce 17 kwietnia 2023 r. W dniu 19 kwietnia 2023 r. skarżąca poinformowała o usunięciu wszystkich szyldów, przedkładając zdjęcia potwierdzające tę okoliczność.

Prezydent Krakowa decyzją z 4 maja 2023 r., na podstawie art. 37d ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 5 989,97 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przepisy § 20 ust. 4 pkt 3 i § 20 ust. 17 uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz.Urz.Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 1984), zwanej dalej uchwałą krajobrazową, na analizowanym obszarze nie dopuszczają szyldów w ilości i wymiarach, jak te stanowiące przedmiot postępowania. Prezydent Miasta Krakowa wymierzył karę za okres od 13 kwietnia 2023 r. do 19 kwietnia 2023 r. Jednocześnie, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary z mocy art. 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej k.p.a., ze względu na wagę naruszenia, która nie była znikoma.

Kolegium, zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wysokości nałożonej kary pieniężnej i w tym zakresie orzekło merytorycznie w ten sposób, że nałożyło na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2.567,13 zł za umieszczenie od dnia 17.04.2023 r. do dnia 19.04.2023 r. nośników reklamowych - szyldów w formie naklejek na szybach zlokalizowanych na witrynach oraz szyldu w formie tablicy reklamowej zlokalizowanej na witrynie lokalu usługowego w grubości ściany zewnętrznej, w budynku położonym na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] jedn. ewid. Podgórze przy ul. (...) w K. niezgodnych z uchwałą krajobrazową oraz zobowiązało skarżącą do uiszczenia kary na rachunek bankowy Urzędu Miasta Krakowa, bądź też w kasach Urzędu Miasta Krakowa w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt I), a w pozostałej części utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy (pkt II). Organ odwoławczy co do zasady podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa uznając jednak, że datą początkową, od której należało naliczać karę pieniężną jest data wszczęcia postępowania rozumiana jako data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 17 kwietnia 2023 r.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się trafne. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wbrew zarzutom skargi, Spółka została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a organy w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym we właściwy sposób ustaliły powierzchnię spornych nośników reklamowych i wyliczyły wysokość kary. Sąd uznał również, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że powodem uchylenia decyzji są wątpliwości co do prawidłowości zakwalifikowania części nośników reklamowych (wyklejek z tekstem w witrynie) jako szyldów. Zdaniem Sądu wyklejenia witryny wskazujące na rodzaje oferowanych przez Spółkę usług (ilustrowane rysunkami) nie są szyldem a reklamą w szerszym rozumieniu i powinny być badane w związku z przepisami uchwały reklamowej odnośnie innych urządzeń reklamowych umieszczanych na obiektach budowlanych, a nie szyldów. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przepis art. 2 pkt 16d u.p.z.p., zawierający definicję legalną "szyldu", budzi wątpliwości interpretacyjne, zatem uprawnionym jest w tej sytuacji odwołanie się do normy zawartej w przepisie art. 7a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozstrzygając istniejące wątpliwości na korzyść skarżącej należało wskazać, że dokonane w witrynach wyklejenia zawierające tekst informujący o usługach, nie są szyldami w rozumieniu art. 2 pkt 16d u.p.z.p. To zaś prowadzi do oczywistego wniosku o braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie szyldów.

Formułując wytyczne Sąd Wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku i ewentualnie ustalić, czy umieszczenie urządzeń reklamowych nie będących szyldami w sposób pokazany w sprawie był sprzeczny z uchwałą reklamową, czy też nie.

Jeden z członków składu orzekającego asesor sądowy WSA Anna Kopeć zgłosiła zdanie odrębne do powyższego wyroku nie podzielając wyrażonych w nim wątpliwości Sądu co do tego, czy w sprawie przedmiotem oceny był szyld czy inne urządzenie reklamowe i nie zgadzając się z przyjętą w wyroku definicją "szyldu", z której zakresu wyłączono informacje o zakresie prowadzonej w tym miejscu działalności gospodarczej. Jej zdaniem, w świetle przepisów u.p.z.p. szyldem jest każda reklama, która zamieszczona jest w miejscu prowadzenia działalności.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 2 pkt 16d u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użyte w tym przepisie określenie szyld należy rozumieć zgodnie z jego znaczeniem wynikającym ze Słownika Języka Polskiego, mimo że art. 2 ust. 16d u.p.z.p. zawiera definicję legalną tego określenia;

- art. 7a k.p.a. przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie organy winny rozstrzygnąć wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w tym wypadku, zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania w sprawie jest nałożenie na Spółkę kary pieniężnej za umieszczenie nośników reklamowych niezgodnie z § 20 ust. 4 pkt 3 i § 20 ust. 17 uchwały krajobrazowej. Przywołane przepisy uchwały regulują zasady sytuowania na określonym obszarze Miasta Krakowa tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych stanowiących szyldy, przy czym treść uchwały krajobrazowej nie zawiera definicji pojęcia szyld, odwołując się w tym zakresie, stosownie do § 4 ust. 2 uchwały krajobrazowej, do definicji określonych w "przepisach odrębnych". Tym samym uchwałodawca przesądził, że dokonując wykładni przepisów uchwały krajobrazowej należy odwoływać się do definicji legalnych, a nie do znaczeń słownikowych w języku naturalnym. W realiach sprawy nie było sporne, że przepisem odrębnym zawierającym definicje pojęcia "szyld" jest art. 2 pkt 16d u.p.z.p., która musi być stosowana do wykładni § 20 ust. 4 pkt 3 i § 20 ust. 17 uchwały krajobrazowej.

Zgodnie z 2 pkt 16d u.p.z.p. przez szyld należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Z powyższego wynika, że definicja ustawowa określa trzy cechy charakteryzujące szyld. W pierwszej kolejności szyld jest przedmiotem fizycznym stanowiącym tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, umiejscowionym w określonej przestrzeni – na nieruchomości. Szyld w wymiarze fizycznym zgodnie z definicją legalną, w odróżnieniu od definicji słownikowej przytoczonej przez Sąd pierwszej instancji, to nie tylko forma tablicy umieszczonej przy wejściu podająca nazwę, ale rodzaj tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, które to pojęcia również zostały zdefiniowane przez ustawodawcę, odpowiednio w art. 2 pkt 16b oraz pkt 16c u.p.z.p. Obie definicje odwołują się do tego samego definiensa wskazując, że w każdym wypadku jest to "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami". Różnica pomiędzy fizycznymi wariantami szyldu stanowiącymi albo tablicę reklamową albo urządzenie reklamowe dotyczy wyłącznie płaskiej powierzchni miejsca prezentacji treści. Z uwagi na to, że pojęcie "urządzenia reklamowego", stosownie do art. 2 pkt 16c u.p.z.p., stanowi pojęcie dopełniające w stosunku do pojęcia "tablicy reklamowej", szyld pozostaje w rozumieniu definicji legalnej "przedmiotem materialnym przeznaczonym lub służącym ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o ile znajduje się w określonej przestrzeni nieruchomości i zawiera informację o działalności na niej prowadzonej".

Podobne wnioski wynikają z brzmienia § 20 ust. 1 uchwały krajobrazowej, który odwołuje się do przedmiotu regulacji jako "tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, stanowiących szyldy". Redakcja ta wskazuje, że uchwałodawca, spójnie z przepisami u.p.z.p., postrzega szyld jako typ tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, które to pojęcia, podobnie jak pojęcie szyldu nie zostało zresztą w treści uchwały krajobrazowej zdefiniowane, a ich znaczenie odpowiada definicjom legalnym zawartym w u.p.z.p.

W zakresie treści szyldu ustawodawca odstąpił od słownikowego znaczenia poszerzając zakres informacji, które mogą być na szyldzie prezentowane. Jak wynika z definicji ustawowej informacja na nim ma dotyczyć "działalności prowadzonej na nieruchomości". Jak wynika z powyższego ustawodawca nie wskazał treści informacji, ale posłużył się odniesieniem do określonego miejsca. Przedmiotem szyldu może być zatem każda informacji o tym, co się dzieje na nieruchomości. Oczywiście przyjęcie takiego rozumienia nie jest zgodne z intuicyjnym i słownikowym znaczeniem, które odnosi informacje na szyldzie przede wszystkim do nazwy, a nie przedmiotu działalności, jednak doprecyzowanie zakresu tej informacji o prowadzonej działalności znajdziemy w definicjach obu wariantów szyldu jako określonego przedmiotu materialnego, tj. w definicji tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego. W obu wypadkach chodzi zatem o ekspozycję tego, co ustawodawca nazywa reklamą zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. Tym samym, jeżeli szyld w obu wariantach służy do ekspozycji reklamy to chodzi nie tylko o wskazanie nazwy, jak w słownikowym znaczeniu, ale może to być również informacja dotycząca "towarów, usług, przedsięwzięć", o ile jest to informacja o działalności na nieruchomości. Innymi słowy informacja na szyldzie może nie tylko odnosić się do kwestii podmiotowych, ale również przedmiotowych.

W ten sposób "szyld" w rozumieniu ustawowym nie wyróżnia ani forma nośnika fizycznego ani treść, ale odniesienie do lokalizacji. W istocie ustawodawca wymaga jedynie, aby szyld odnosił się do działalności prowadzonej na określonej nieruchomości, na której się znajduje. Przy czym, co warto podkreślić, ustawodawca nie ogranicza lokalizacji szyldu tylko do wejścia, jak wynika to z definicji słownikowej, ale w ogóle do całego obszaru nieruchomości.

Podsumowując, szyldem jest każdy nośnik informacji, który odnosi się do działalności prowadzonej na nieruchomości w obrębie, której się znajduje. W realiach sprawy zgodnie z definicjami ustawowymi naklejki w witrynach budynku na nieruchomości zawierają informacje promujące działalność prowadzoną w lokalu, będąc tablicą reklamową stanowiącą formę szyldu. Nie ma żadnych przy tym podstaw do traktowania jako szyld jedynie części tych naklejonych na szyby informacji. Ustawodawca nie ogranicza szyldu tylko do komunikacji językowej, ale mogą to być również wszelkiego rodzaju znaki i formy oznaczeń niewerbalnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma w przepisach ustawy oraz uchwały krajobrazowej podstaw do sięgania, nawet posiłkowego, do słownikowego znaczenia pojęcia szyldu w celu wyjaśnienia precyzyjnie zdefiniowanych przez ustawodawcę pojęć implementowanych przez odwołanie do nich w uchwale krajobrazowej.

Z uwagi na zamieszczenie definicji w tekście prawnym i założenie normatywności tekstu prawnego, definicje stanowią przepis prawa wyrażający normę nakazującą uwzględnić znaczenie określone przez prawodawcę. Zastosowanie odmiennego znaczenia, w szczególności poprzez odwołanie się do znaczenia języka naturalnego (słownikowego), stanowi naruszenie prawa materialnego.

Organy stosujące prawo już z uwagi na sam dyrektywny charakter definicji, nie mają prawa do odstąpienia od nakazu odczytania znaczenia (lub odniesienia) określenia definiowanego zgodnie ze znaczeniem nakazanym przez ustawodawcę i jednocześnie nie mogą wykroczyć przeciwko zakazowi przyjmowania innego znaczenia (lub odniesienia) określenia wskazanego w ustawie, w szczególności znaczenia słownikowego.

Podsumowując, w realiach sprawy nie było podstaw do sięgania przez Sąd pierwszej instancji do słownikowego znaczenia pojęcia szyldu w celu wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia użytego w uchwale krajobrazowej i ograniczenia zakresu odniesienia tego pojęcia do obiektów, które stanowią rodzaj wizytówki, czy też wskazania miejsca, w którym działa firma, czy też roli jako nazwanie lub oznaczenie działalności i wskutek tego nietrafnego zakwestionowania zgodności z prawem stanowiska organów co do kwalifikacji wyklejenia witryn jako szyldu. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku przepis art. 2 pkt 16d u.p.z.p. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i wykładany w kontekście regulacji ustawowej jasno określa odniesienie pojęcia szyldu, na potrzeby stosowania uchwały krajobrazowej.

W świetle powyższego trafny okazał się również zarzut naruszenia art. 7a § k.p.a. W konsekwencji stwierdzenia, że art. 2 pkt 16d u.p.z.p. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, zasada wyrażona w art. 7a § k.p.a. nie mogła być zastosowana.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Poza stwierdzonym bowiem naruszeniem prawa materialnego Sąd Wojewódzki trafnie ocenił legalność działania organów, uznając postawione w skardze zarzuty za niezasadne.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.