II GSK 2536/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-05-06	
Data wpływu	2014-10-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Dudra
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Janusz Drachal /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Oświata	
Sygn. powiązane	III SA/Wr 354/14	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 885; art. 39 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 4; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 62 ust. 1, art. 90 ust. 2b; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 14 poz 89; art. 2 ust. 1 pkt 7; Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 50 § 2, art. 147 § 1, art. 174 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 6 sierpnia 2014 r.; sygn. akt III SA/Wr 354/14 w sprawie ze skargi O. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2013 r.; nr [...] w przedmiocie budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 354/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie budżetu Gminy Miejskiej w K. na 2014 rok - oddalił skargę.

W sprawie poczyniono następujące ustalenia:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Rada Miejska K. ustaliła budżet Gminy Miejskiej K. (dalej: "uchwała budżetowa").

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wnioskodawca na wspomnianą uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), dalej: u.f.p. w zw. z załącznikiem nr 2 i załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących z zagranicznych źródeł (Dz. U. Nr 38, poz. 207 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie 2 marca 2010 r. oraz w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dalej: u.s.o. i art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.), dalej: u.z.o.z.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W pierwszej kolejności podniósł, że prowadzi Niepubliczne Przedszkole "A." w K. Do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Gminę Miasto K. został wpisany w dniu 23 kwietnia 2009r. Dalej podnosił, że w uchwale budżetowej - w dziale 801 rozdział 80104 wskazano łącznie, jako źródło dochodów "Przedszkola", w tym w § 0830 wpływy z usług. Również w części dotyczącej planowanych wydatków nie zostały wyodrębnione wydatki na dzieci w wieku żłobkowym. W dziale 801 wyodrębnione są wydatki na cele "oświata i wychowanie", w tym w rozdziale na "przedszkola". Wydatków na utrzymanie żłobków nie wyodrębniono w uchwale w dziale dotyczącym polityki społecznej, co narusza - zdaniem skarżącego - art. 39 ust. 1, 2 i 4 u.f.p. w zw. z zał. Nr 2 i 1 do rozporządzenia Ministra Finansów.

Skarżący także zarzucił, iż uchwała w sprawie utworzenia przez Gminę K. zespołu przedszkolno - żłobkowego z roku 2007 została wydana bez podstawy prawnej, powołując się w tym zakresie na odpowiedź na interpelację nr 609. Wyjaśnił nadto, że jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikał z brzmienia art. 90 ust. 2b u.s.o., zgodnie z którym, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Skoro więc - zdaniem skarżącego - wydatki na dzieci w wieku żłobkowym nie są wyodrębnione w budżecie pod osobną pozycją, ich liczba automatycznie wpływa (zaniża) podstawę do obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie ewentualnie o odrzucenie skargi, gdyż w ocenie organu skarżący nie wykazał, że posiada legitymację czynną do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Konkretyzację uprawnień kontrolnych sądów zawierają przepisy ustaw samorządowych, w tym przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), dalej: u.s.g. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego.

Sąd zakreślając granice zaskarżenia stwierdził, że kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga spełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, Sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej K. z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w sprawie budżetu Gminy Miejskiej K. Skarga ta mieściła się w kategorii spraw wymienionych art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a.

Przystępując następnie do badania legitymacji procesowej skarżącego, wskazał, że według art. 101 ust. 1 u.s.g. służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Nie jest to skarga powszechna, służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, rzecznikowi praw obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę w tym trybie, musiał zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływała na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawiała go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwiała ich realizację. Zdaniem WSA, o powodzeniu takiej skargi przesądzało wykazanie przez skarżącego naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Sąd zauważył, że skargę z art. 101 ust 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym – konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony uchwałą rady gminy.

W ocenie Sądu I instancji uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie miało charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie dawała legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie naruszała prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej.

Kierując się powyższym, Sąd I instancji uznał, że skarżący nie przeprowadził skutecznie dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na jego własną, indywidualną sytuację prawną.

Przedmiotem skargi była uchwała budżetowa Gminy Miejskiej K. na rok 2014. Sąd stanął na stanowisku, że uchwała taka jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień czy zobowiązań osób trzecich. Taki charakter uchwały budżetowej wynika z przyjętej koncepcji samorządu terytorialnego, według której gmina, jako wspólnota jej mieszkańców, jest podmiotem prawa. Samorząd oznacza prawo do zarządzania określonym zakresem spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, w interesie mieszkańców. Zadania gminy realizowane są za pośrednictwem wybieralnych organów. Do uchwalenia budżetu uprawniona jest wyłącznie rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), a mieszkańcy nie mogą korygować budżetu w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Swoje uprawnienia w tym zakresie wynikające z przynależności do wspólnoty realizują natomiast przez udział w wyborach, a w określonych sytuacjach również w referendum.

Sąd wskazał, że interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały budżetowej Gminy Miejskiej K. na 2014 rok – jako prowadzącego Niepubliczne Przedszkole Akademia Przedszkolaka" w K. - wynika z art. 90 ust. 2b u.s.o., zgodnie z którym, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Skoro więc - zdaniem skarżącego - wydatki na dzieci w wieku żłobkowym nie są wyodrębnione w budżecie pod osobną pozycją, ich liczba automatycznie wpływa (zaniża) na podstawę obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

Tymczasem, Sąd opierając się na orzecznictwie, wskazał, że stosownie do treści art. 90 u.s.o., niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy (ust. 1). Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji (ust. 2a).

Z powyższej regulacji można wywieść, że z ustawy o systemie oświaty wynika uprawnienie dla szkoły niepublicznej – takiej jak w niniejszej sprawie - do otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 2a u.s.o. Przepisy ustawy o systemie oświaty, w tym art. 90 ust. 2a wskazują jedynie (co według WSA uszło jednak uwadze skarżącego) przesłanki ustalenia wysokości dotacji. Kwota dotacji, jej wysokość wymaga konkretyzacji, w ramach uchwały jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W oparciu o powyższe rozwiązania, w tym postanowienia uchwały podjętej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego podejmuje czynności mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla konkretnej placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty tej placówce. Dla ustalenia dotacji, jej przyznania nie wystarczy więc samo określenie wysokości planowanej dotacji dla danej szkoły niepublicznej lub placówki oświatowej w uchwale budżetowej rady gminy (w niniejszej sprawie; Dział 801, rozdział 80104).

W tej sytuacji prawnej, zdaniem WSA, samo określenie wysokości planowanej dotacji dla konkretnego podmiotu w uchwale budżetowej rady gminy nie rodziło uprawnienia, co do możliwości jej zaskarżenia. Jak zaznaczył WSA, uchwała budżetowa jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bowiem bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich, w odróżnieniu od uchwały opartej o upoważnienie wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o., której zapisy regulują niewątpliwie uprawnienia, czy obowiązki osób trzecich.

W tym stanie rzeczy skarga na uchwalę budżetowa, jako wniesiona przez podmiot nieposiadający ku temu legitymacji procesowej, nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd I instancji.

Od wyroku tego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł O. M. Wyrok zaskarżył w całości. Skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i oddalenie skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego po stronie skarżącego i brak legitymacji do wniesienia skargi, mimo że skarga pochodziła od podmiotu uprawnionego i legitymowanego;

2) naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 u.f.p. w zw. z załącznikiem nr 2 i załącznikiem nr 1 do rozporządzenia z 2 marca 2010 r. oraz w zw. z art. 62 ust. 1 u.s.o. i art. 2 ust. 1 pkt 7 u.z.o.z. i utrzymanie w obrocie uchwały jednostki samorządu terytorialnego, mimo wydania jej z naruszeniem prawa (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Organ nie zajął stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wnioskodawcy nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący posiadał interes prawny, którego naruszenie uzasadnia dokonanie przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej uchwały budżetowej na rok 2014.

Rozważając kwestię legitymacji do wniesienia skargi w trybie przewidzianym przez art. 101 u.s.g., należy w pierwszej kolejności zauważyć, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w przywołanym przepisie, nie jest tożsame z pojęciem interesu prawnego we wniesieniu skargi z art. 50 § 1 czy § 2 p.p.s.a. Ma ono inny zakres, ponieważ art. 50 § 1 p.p.s.a. nie określa interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, którego naruszenie uzasadnia możliwość zainicjowania przez ten podmiot sądowej kontroli legalności działania organu administracji publicznej. Z kolei § 2 tego art. odsyła do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi.

Ustawy samorządowe zaś w art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.), czy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.) jako przesłankę tej legitymacji wskazują interes prawny istniejący w okresie poprzedzającym wniesienie skargi, który został naruszony, co uprawnia skarżącego do żądania stwierdzenia, że działanie organu administracji publicznej było niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że interes prawny skarżącego musi być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271; D. Całkiewicz, Interes prawny jako podstawa legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, "Studia Prawnoustrojowe" 2010/13, s. 84–86; A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1183/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że z powołanych przez skarżącego przepisów nie można wyprowadzić jakichkolwiek bezpośrednio przysługujących skarżącemu konkretnych uprawnień materialnoprawnych, które zostałyby naruszone zaskarżoną uchwałą. Cytowane przez autora skargi kasacyjnej przepisy: czy to art. 39 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 u.f.p.w zw. z załącznikiem nr 2 i nr 1 do rozporządzenia z 2 marca 2010 r., czy też art. 62 ust. 1 u.s.o. (przywołany w treści zarzutów), jak też art. 2 ust. 1 pkt 7 u.z.o.z. odnoszą się do sfer różnorodnych działań organów, nie kształtują zaś bezpośrednio sytuacji materialnoprawnej skarżącego.

Przepis art. 39 ust. 1 u.f.p. stanowi, że dochody publiczne, wydatki publiczne i przychody, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5, oraz środki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, klasyfikuje się, z zastrzeżeniem ust. 2, według:

1) działów i rozdziałów - określających rodzaj działalności;

2) paragrafów - określających rodzaj dochodu, przychodu lub wydatku oraz środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3. Natomiast przepis ust. 2 tego art. stanowi, że wydatki publiczne klasyfikuje się również według dodatkowej klasyfikacji określającej kody wydatków strukturalnych.

Z kolei ust. 4 tego samego przepisu zawiera delegację dla Ministra Finansów do określenia, w drodze rozporządzenia:

1) szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, z uwzględnieniem Polskiej Klasyfikacji Działalności;

2) szczegółowej klasyfikacji wydatków strukturalnych, o których mowa w ust. 2, uwzględniając potrzebę identyfikacji wydatków strukturalnych, ponoszonych przez jednostki sektora finansów publicznych.

W oparciu o delegację zawartą w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.f.p. zostało wydane rozporządzenie z 2 marca 2010 r., które w załączniku nr 1 określa klasyfikację działów, a w załączniku nr 2 – klasyfikację rozdziałów.

Powołane przepisy jedynie określają systematykę i zasady klasyfikowania dochodów publicznych, wydatków, przychodów, a także bezzwrotnych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, z pomocy państw członkowskich EFTA oraz z innych źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Reguły te odnoszą się także do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, który w świetle art. 211 ust. 1 u.f.p. jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Uchwała budżetowa, w myśl art. 212 ust. 1 pkt 1, 2 u.f.p. określa m.in. łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych (pkt 1); łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych (pkt 2). Natomiast nie kształtuje bezpośrednio sytuacji skarżącego i innych podmiotów prowadzących przedszkola niepubliczne.

Podobnie przepis art. 62 ust. 1 u.s.o. pozwala organowi prowadzącemu szkoły różnych typów lub placówki połączenie ich w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Przepis ten nie ma odniesienia do uchwał w przedmiocie budżetu czy dotacji.

Z kolei przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. określa przesłanki ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli, co może nastąpić dopiero po uchwaleniu budżetu gminy (dotacje dla ww przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia).

Natomiast według art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Na podstawie tego przepisu wydawana jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu gminnego mająca charakter aktu miejscowego, która musi uwzględniać uregulowania ustawowe, w tym i te dotyczące etapów ustalania dotacji.

Z przepisów tych nie można wyinterpretować, aby uchwała budżetowa kształtowała bezpośrednio sytuację materialnoprawną skarżącego.

Zdaniem składu orzekającego aktualny pozostaje pogląd składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 7/08, opubl. ONSAiWSA z 2009 r., Nr 3, poz. 51, że uchwała budżetowa powiatu (można to także odnieść do uchwały budżetowej gminy, gdyż ww powołane przepisy u.f.p. regulują kwestie budżetu obu jednostek samorządu terytorialnego) jest planem dochodów i wydatków powiatu. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy zobowiązań wobec osób trzecich. Z samej ustawy o systemie oświaty nie wynika dokładnie wysokość dotacji. Ustawa określa jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji. Wysokość dotacji wymaga konkretyzacji, chociażby z powodu tego, że w art. 90 ust. 2b u.s.o. wymieniono szereg warunków decydujących o wysokości dotacji nie objętych uchwałą budżetową. Nie wystarczy też samo określenie wysokości dotacji dla danego typu szkoły, przedszkola (formy wychowania przedszkolnego – art. 6 u.s.o.) lub placówki oświatowej w uchwale budżetowej rady gminy. Nie kreuje ono bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich czy też zobowiązań wobec osób trzecich.

Sąd w składzie orzekającym nie przychyla się do stanowiska, że czynność obliczenia należnej na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacji jest wyłącznie czynnością księgowo – rachunkową, jak podnosi autor skargi kasacyjnej. Jest to akt stosowania prawa administracyjnego, który podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie było także podstaw do przyjęcia, aby art. 2 ust. 1 pkt 7 u.z.o.z. miał wpływ na zmianę charakteru uchwały budżetowej, szczególnie, że w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały przepis ten nie obowiązywał. Został bowiem uchylony przez przepis art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece na dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 z późn. zm.) z dniem 4 kwietnia 2011 r., na mocy art. 79 tego ostatniego aktu.

Skoro Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, to tym samym prawidłowo nie zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a., a właściwie za to powołał się przy rozstrzygnięciu na art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.