Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.Y. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1965/22 o odrzuceniu skargi X.Y. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe bez zmiany składników uposażenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 czerwca 2023 r., II SA/Wa 1965/22 odrzucił skargę X.Y. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "Szef ABW" lub "organ") z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe bez zmiany składników uposażenia.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący zakwestionował brak podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego i mianowaniem w nowej grupie uposażenia.

Zdaniem WSA w Warszawie kwestie dotyczące uposażania zasadniczego funkcjonariuszy ABW, w tym grup zaszeregowania i stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Zgodnie bowiem z regulacją § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 862 z późn. zm.), stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się w drodze mianowania w terminie określonym w rozkazie personalnym. Jednocześnie, w myśl § 4 ust. 2 pkt 7 tego rozporządzenia, w rozkazie o mianowaniu zamieszcza się grupę zaszeregowania, wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość dodatków do uposażenia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie za niedopuszczalne uznaje się rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnej decyzji administracyjnej (rozkazie personalnym), niż dotyczącej stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 422/10, wskazał, że: "Podległość służbowa jest cecha szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych [...] jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą – według Naczelnego Sądu Administracyjnego – do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa we wspomnianym art. 5 pkt 2 P.p.s.a.".

W ocenie WSA w Warszawie, stanowisko to, jakkolwiek wypowiedziane na gruncie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej, zachowuje pełną aktualność w realiach niniejszej sprawy. Pogląd ten potwierdza treść art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 557 z późn. zm. dalej "ustawa o ABWiAW"), w którym za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego.

Ochronie prawnej podlega zatem istnienie oraz ustanie stosunku służbowego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Prawo do sądu w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym jest ograniczone, ale wynika to ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności oraz cech stosunku służbowego i związanej z nią dyspozycyjności.

Skoro zatem sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej, to tym samym na podstawie art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że w ten sam sposób trzeba potraktować żądanie podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego w związku ze zmianą przepisów rozporządzenia i koniecznością mianowania funkcjonariuszy w nowej grupie uposażenia zasadniczego.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. i uznanie, że sprawa w przedmiocie mianowania w nowej grupie uposażania zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w tym grup zaszeregowania i stawek tego uposażenia, nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym oraz, że jest to sprawa wynikająca z zakresu podległości służbowej nie podlegająca kognicji sądów administracyjnych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy ABWiAW, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 pkt 2) p.p.s.a. i nieuzasadnione przyjęcie - wbrew literalnej wykładni przepisu - że rozkaz personalny, wydany w przedmiocie mianowania w nowej grupie uposażenia nie stanowi rozstrzygnięcia podlegającego kontroli instancyjnej i kontroli sądów administracyjnych.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę, wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne określone w ustawie - w art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 4 p.p.s.a. i art. 154 § 1 p.p.s.a. Wynikający ze wskazanych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2, art. 4 oraz art. 154 § 1 p.p.s.a. są sprawami nienależącymi do właściwości sądów administracyjnych. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o ABWiAW, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego (ust. 3).

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, skarżący zakwestionował brak podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego i mianowaniem w nowej grupie uposażenia.

Przypomnieć zatem należy, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Natomiast decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w ABW są decyzjami uznaniowymi.

W niniejszej sprawie, wobec żądania skarżącego kasacyjnie oraz wobec poczynionych powyżej rozważań uznać należy, że rację miał Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Oznacza to, że niedopuszczalna jest skarga na decyzje, akty, postanowienia i czynności w tym przedmiocie, ale także skarga na bezczynność organów w w/w kwestii. W związku z tym należy stwierdzić, że sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej, a tym samym na mocy art. 5 pkt 2 p.p.s.a., nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wobec tego żądanie podwyższenia uposażenia zasadniczego w danej grupie zaszeregowania należy potraktować jako taką właśnie sprawę, co oznacza, że skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.