Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak po rozpoznaniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.P. na bezczynność Starosty K. w toku postępowania kontrolnego w przedmiocie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi

P.P. (dalej: skarżący) wniósł skargę na bezczynność Starosty K. w toku postępowania kontrolnego w stosunku do prowadzonej przez niego działalności pod nazwą C. P. w przedmiocie kontroli wykorzystywania dotacji dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w G. i Policealnej Szkoły Zawodowej dla Dorosłych w G. Skarżący wniósł o zakreślenie organowi terminu do przeprowadzenia i zakończenia wskazanej powyżej kontroli rozpoczętej w dniu 6 czerwca 2018r., stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kwoty 20.000 złotych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że organ nie prowadził postępowania administracyjnego od dnia 6 czerwca 2018r.w przedmiocie kontroli wykorzystania dotacji dla Liceum Ogólnokształcącego dla dorosłych w G. i Policealnej Szkoły Zawodowej dla Dorosłych w G., a podejmował czynności kontrolne, które rozpoczęto ww. dacie, następnie wznawiano 12 grudnia 2018 r., 28 marca 2019 r., 22 lipca 2019 r., 2 grudnia 2019 r. oraz przedłużano 30.03.2020 r. oraz wznawiano 14.07.2020 r. i zakończono w dniu 14 września 2020r. Wskazał, że informacje o wszystkich w/w czynnościach kontrolnych organ przekazywał kontrolowanemu. Dokumentacja stanowiąca materiał dowodowy prowadzonego śledztwa, na której opierają się czynności kontrolne jest obszerna, a udostępnione w dniu 10.07.2020 r. nowe dokumenty (nieznane dotychczas kontrolującemu) celem poddania kontroli w pełni uzasadniały wznowienie czynności kontrolnych z terminem zakończenia 30.09.2020r. W dniu 14.09.2020r. uzupełniające czynności kontrolne zostały zakończone i podjęto kontakt telefoniczny z kontrolowanym celem umówienia spotkania w sprawie podpisania protokołu. Ostatecznie organ zawiadomił przedstawicieli kontrolowanych podmiotów pismem o wyznaczeniu terminu na podpisanie protokołów z kontroli przypadającego na 22.09.2020r. W tym dniu protokół podpisano i przekazano kontrolowanemu.

Nadto organ podkreślił, że zgodnie z § 8 pkt 1 Uchwały nr XXXII/1/2018 Rady Powiatu w K. z dnia 8 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Województwa Ś. z dnia 12 stycznia 2018 r., poz. 316) po otrzymaniu protokołu w dniu 22.09.2020 r., P.P. mógł wnieść uwagi w terminie 7 dni od dnia doręczenia protokołu. Natomiast po upływie 14 dni od doręczenia protokołu lub w terminie 14 dni od ewentualnego wniesienia uwag Starosta sporządza wystąpienie pokontrolne, którego zalecenia organ prowadzący winien zrealizować. Organ podniósł, że niezastosowanie się do wystąpienia pokontrolnego z zachowaniem stosownych terminów, może być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 ww. przepisu, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem w tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Starosty K. w toku postępowania kontrolnego prowadzonego w przedmiocie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności", to w ocenie Sądu, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (zobacz: art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jak zatem wynika z powyższego, skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Zaskarżenie bezczynności jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym.

Skarga na bezczynność dopuszczalna jest więc jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wskazuje się w orzecznictwie: dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 lipca 2019 r. II SAB/Bk 27/19, Lex nr 2700877).

W niniejszej sprawie podstawą prawną do przeprowadzenia kontroli był m.in. przepis art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 17) oraz uchwała Rady Powiatu K. nr IX/70/2019 z dnia 23 sierpnia 2019r. w sprawie ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkolnych schronisk młodzieżowych, trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu K. dla publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystywania (Dz.Urz. Województwa Ś. z dnia 2 września 2019 r., poz. 3346).

Zdaniem Sądu prowadzona kontrola nie była równoznaczna z prowadzeniem postępowania administracyjnego.

Jednocześnie zauważenia wymaga to, że po wniesieniu skargi, postępowanie kontrolne zostało zakończone wydaniem przez organ dokumentu - protokołu kontroli w dniu 22 września 2020 roku, w którym nie nałożono na skarżącego w sposób władczy żadnych obowiązków.

W kontekście powyższego zaznaczenia wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wynik kontroli może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zagadnienie możliwości zaskarżenia wyników kontroli było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. o sygn. akt FPS 13/00, w której sformułowano tezę, iż wynik kontroli, który – nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej – wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu. Zawiera on jedynie ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej (nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego). Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym mogłyby zostać wykorzystane zawarte w tym akcie ustalenia. (...)". Pogląd ten został podtrzymany w późniejszym orzecznictwie (por.: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1714/04, postanowienie NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. II GSK 482/09, postanowienie NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1513/10, postanowienie NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 2121/14).

Zatem skoro, będący efektem toczącego się postępowania kontrolnego, protokół kontroli nie podlega zaskarżeniu, to w konsekwencji w etapie go poprzedzającym (to jest w toku prowadzenia czynności kontrolnych) również nie można skutecznie wywodzić skargi na bezczynność organu.

Tym samym przyjąć należy, że na gruncie przedmiotowej sprawy skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 postanowienia.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 postanowienia znajduje swoje oparcie w treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w świetle którego Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.