II SA/Wa 735/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-09-20	
Data wpływu	2017-05-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Janusz Walawski	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IISA/WA735/17	
Skarżony organ	Minister Edukacji i Nauki	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 5 ust.2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Fundacji "[...]" z/s w W. 697 zł słownie: (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Postępowanie w sprawie zainicjował Prezes Fundacji [...], który pismem przesłanym drogą elektroniczną 7 listopada 2016 roku zwróciła się do Pani A. Z. - Minister Edukacji Narodowej, na podstawie art. 61 ust.1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji publicznej wymienionej w siedmiu punktach.

Minister Edukacji Narodowej decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 roku odmówił Fundacji [...] (dalej również jako "Fundacja" lub "Wnioskodawca"), udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt. 4 wniosku tj. podania nazwisk osób, które pracowały w zespołach, których nazwy i liderzy wymienieni są na stronie internetowej:

https://men.gov.pl/reforma-prawo-oswiatowe/podstawaprogramowa-reforma- prawo-oswiatowe/prowadzacy-prace-zespolow-podstaw-programowych.html.

Wnioskodawca otrzymał ww. decyzję [...] lutego 2017 r. Pismem z 23 lutego 2017 roku (data nadania zgodnie z art. 57 §5 pkt 2 kpa: 27 lutego 2017 r.) Fundacja [...], złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po zapoznaniu się z wnioskiem Fundacji oraz ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji Ministra Edukacji Narodowej z [...] lutego 2017 roku organ Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2017r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie.

Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie imion i nazwisk osób, które zawarły umowy cywilnoprawne z Ministrem Edukacji Narodowej, wskazał, że odmowa udostępnienia informacji w postaci imion i nazwisk osób, które pracowały w zespołach, których nazwy i liderzy wymienieni są na ww. stronie internetowej poświęconej reformie ustroju szkolnego, dokonana została na podstawie art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje możliwość ograniczenia prawa do informacji m. in. ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do ograniczenia prawa dostępu do informacji może dojść z uwagi na prywatność osoby, która nie pełni funkcji publicznych. O ile zatem osoby, których dotyczył wniosek o udostępnienie imion i nazwisk w trybie ustawy, nie pełnią funkcji publicznych, a dane te należą do sfery prywatności tych osób, to udostępnienie w trybie ustawy musi spotkać się z odmową udzieloną w drodze decyzji administracyjnej, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W opinii organu prawo do informacji publicznej oraz prawo do prywatności są wartościami podlegającymi ochronie konstytucyjnej, współistniejącymi na gruncie ustawy. Prawo do informacji publicznej jest gwarantowane w szerokim zakresie ustawą, jednakże podlega ograniczeniu co do udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi o informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zasadą jest zatem prymat prawa dostępu do informacji publicznej, ale nie jest to wartość absolutna. Granicę prawa do informacji stanowi ochrona prywatności osób fizycznych.Nawet w przypadku osób pełniących funkcje publiczne nie można mówić o wyłączeniu ochrony sfery ich prywatności. Prywatność osób pełniących funkcje publiczne również podlega ochronie, jednakże ograniczonej w porównaniu do osób niepełniących takich funkcji. W przypadku osób pełniących funkcje publiczne granicę chronionych dóbr, stanowi, według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego tych osób. Podlegająca ochronie prywatność osoby fizycznej niepełniącej takiej funkcji musi być zatem szersza i jej zakres nie może być wyznaczany identycznie, jak dla osób pełniących funkcje publiczne, co postuluje Fundacja we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Edukacji Narodowej nie mógł zgodzić się z Wnioskodawcą, iż w odniesieniu do osób niepełniących funkcji publicznych, prywatność, tak samo jak w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, ograniczona może być do życia prywatnego. Organ zgadza się z twierdzeniem, iż ustawa nie definiuje pojęcia "prywatności osoby fizycznej". Niemniej organ podziela stanowisko sądów administracyjnych, iż o zakresie ograniczenia zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy decydują przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to nie ulega wątpliwości, że nie tylko takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09, LEX nr 588798; wyrok NSA z 28 stycznia 2008 r., I OSK 1365/06, LEX nr 453453) Prawidłowo zatem organ I instancji stwierdził, że imię i nazwisko osób pracujących w zespołach, o których mowa na stronie internetowej poświęconej reformie ustroju szkolnego, jako dana osobowa należy do sfery prywatności, która podlega ochronie i nieudostępnianiu na podstawie art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy, o ile osoby te nie pełnią funkcji publicznych.

Minister Edukacji Narodowej podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko co do interpretacji pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Cechą wyróżniającą takiej osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osoba pełniąca funkcje publiczne w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej . Jak wskazano w decyzji z 9 lutego 2017 roku osoby pracujące w zespołach ekspertów przygotowujących założenia do podstawy programowej kształcenia ogólnego we współpracy ze wskazanymi przez Ministra Edukacji Narodowej koordynatorami zespołów, przygotowywały określone części założeń podstawy programowej. Osoby te zatem brały udział w opracowaniu materiału mającego charakter poznawczy, postulatywny, wykorzystanego następnie w procesie projektowym dotyczącym reformy ustroju szkolnego.

Organ przyznał, że osoby te sporządziły części założeń ww. podstawy programowej, ale w ich działaniach nie było w jego mniemaniu elementu decyzji. Podkreślił, że aby uznać kogoś za osobę pełniącą funkcję publiczną, należy wziąć pod uwagę również to, czy w podstawach prawnych działań takich osób mieści się element decyzyjny. W decyzji z [...] lutego 2017 roku organ zwrócił uwagę, że już na etapie opracowywania wstępnej wersji założeń podstawy programowej Minister Edukacji Narodowej mógł wnosić swoje uwagi do powyższych założeń. W procesie legislacyjnym to organ samodzielnie podejmował decyzje dotyczące treści wydanego aktu prawnego (rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej wprowadzającego do obrotu prawnego podstawy programowe kształcenia ogólnego).

Ministerstwo Edukacji Narodowej 30 listopada 2016 r. na swojej stronie internetowej udostępniło wstępną wersję projektu podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkół podstawowych, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, w celu przedstawienia propozycji zmian szerokiej publiczności i zebraniu opinii na ich temat. Do 9 grudnia 2016 r. każdy zainteresowany mógł wypowiedzieć się na temat zmian oraz przesłać swoją opinię do Ministerstwa. W tym czasie do Ministerstwa Edukacji Narodowej wpłynęło blisko 800 opinii od partnerów społecznych, organizacji pozarządowych, instytucji, przedstawicieli środowiska oświatowego i osób indywidualnych. Przedsięwzięcie to poprzedzało ustalony przepisami prawa proces legislacyjny rozporządzenia, który rozpoczął się 30 grudnia 2016 r. Powyższe, w opinii organu, dowodzi, że osoby, których dotyczyła decyzja z [...] lutego 2017 r. pracowały przy opracowywaniu materiału, który następie podlegał konsultacjom, uzgodnieniom, zmianom, zanim stał się podstawą do podejmowania decyzji przez organ. Osobom tym nie przysługiwał więc zakres kompetencji decyzyjnych.

Minister Edukacji Narodowej nie podziela stanowiska przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do nieistotności faktu braku wpływu ww. osób na jakiekolwiek rozstrzygniecie organu, gdyż otrzymywanie przez te osoby wynagrodzenia ze środków publicznych skutkuje pozbawieniem ochrony prywatności tych osób w zakresie ich danych osobowych. W ocenie organu nie znajduje podstaw w przepisach ustawy twierdzenie Wnioskodawcy, iż jawność finansów publicznych w każdym przypadku wymaga ujawnienia danych osobowych osób fizycznych (imienia i nazwiska) zawierających umowy z podmiotem publicznym. Zdaniem organu jawność finansów publicznych i związana z tym kontrola gospodarowania majątkiem publicznym nie nakazuje rezygnacji z ochrony prywatności osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych.

W wyroku z 25 kwietnia 2014 r. (sygn. akt: I OSN 2499/13), - z którym Minister Edukacji Narodowej w pełni się zgadza, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Poprzez zawarcie umowy o dzieło w zakresie przygotowania opinii eksperckiej w przedmiocie ewentualnych zmian legislacyjnych związanych z systemem ubezpieczeń społecznych autorzy tych opinii nie stają się ani "osobami pełniącymi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych"." W przedmiotowej sprawie przez zawarcie z Ministrem Edukacji Narodowej umów cywilnoprawnych eksperci nie stali się osobami pełniącymi funkcje publiczne ani, osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych. Nie można im zatem odmówić ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy.

Poza sporem jest, co akcentuje Wnioskodawca, że na podstawie umów cywilnoprawnych dochodzi do rozdysponowania pieniędzy publicznych. Można również podzielić pogląd przedstawiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż "obywatele chcą wiedzieć ile kosztuje ich utrzymanie państwa i jego aparatu oraz to, w jaki sposób są dzielone wydatki publiczne (...)". Jednakże prawo do uzyskiwania informacji o gospodarowaniu mieniem publicznym wiąże się, zdaniem organu, z udostępnianiem danych w zakresie niewyłączonym dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy.

Podkreślił przy tym, że dostęp do informacji publicznej gwarantować ma przejrzystość działalności organów władzy publicznej, jednakże przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 ustawy), a cel informacyjny jest spełniony także wówczas, gdy informacja publiczna pomija dane osobowe (por. wyrok z 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 620/12 publ. CBOSA) . W przekonaniu Ministra Edukacji Narodowej treść zawartych przez niego umów cywilnoprawnych stanowi informację publiczną, jednakże warunek przejrzystości może spełniać udostępnianie informacji o tych umowach z wyłączeniem danych osobowych osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych, którymi w ocenie Ministra są osoby pracujące w ww. zespołach opracowujących przygotowujących założenia do podstawy programowej. Ograniczenie ochrony prywatności (danych osobowych) może mieć miejsce jedynie w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co ze względu na niepełnienie funkcji publicznych przez ww. osoby nie ma zastosowania w przedmiotowej sytuacji.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiodła Fundacja [...] zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej dotyczących osób biorących udział w procesie legislacyjnym.

2. art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nie dokonanie oceny proporcjonalności nałożonego na skarżącego ograniczenia prawa do informacji publicznej.

3. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności, 

4. Naruszenie art. 107 § 1 oraz art.107§ 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie się jedynie do przedstawienia w uzasadnieniu ogólnego stanu prawnego sprawy z pominięciem istotnych szczegółów stanu faktycznego sprawy

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie skarżonych decyzji Ministra Edukacji Narodowej oraz wskazanie organowi administracji obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej stosownie do wniosku Fundacji r. w terminie 14 dni od zwrotu akt sprawy;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że fakt, czy osoby objęte wnioskiem stanowią osoby pełniące funkcje publiczne nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Ważne jest jedynie, czy wykonywane przez nich działania należą do kręgu działań o charakterze prywatnym. Szczątkowa argumentacja organu sprowadza się jedynie do stwierdzenia ad absurdum, że udział w zleconych przez ministra zadaniach polegających na opracowaniu dokumentu legislacyjnego jest elementem życia rodzinnego i intymnego. Błędnie w ocenie strony organ odnosi się do stosowania przepisów o ochronie danych osobowych, gdyż te nie odnoszą się do spraw z zakresu informacji publicznej. Organ skupiając się niepotrzebnie na analizie ustawy o ochronie danych osobowych mającej jedynie pomocnicze zastosowanie w sprawie, nie rozważył w jakimkolwiek zakresie czy w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona

wyraźnie w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważono, że art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują, ale należy je oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Obie ustawy o dostępie do informacji publicznych jak i o ochronie danych osobowych stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne jest wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacjach, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów tych ustaw nie można wyprowadzać generalnego zakresu udostępniania informacji publicznej, w treści których figurują określone dane osobowe.

Według strony organ nie dokonał po pierwsze oceny, czy żądane informacje dotyczą sfery prywatnej, a jeżeli tak to czy zasada jawności ma prymat nad prawem do prywatności.

Definiując pojęcie prawa do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej trzeba sięgnąć w pierwszym rzędzie do treści art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej z 2 kwietnia 1997 r, który stanowi, że "Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym."

W ocenie przedstawicieli doktryny, ,,życie prywatne to przymioty, wewnętrzne przeżycia osobiste (jednostkowe) człowieka i ich oceny, refleksje dotyczące wydarzeń zewnętrznych i j jego wrażenia zmysłowe, a także stan zdrowia (wyr. TK z 19.5.1998 r., U 5/97, OTK 1998, Nr 4, poz. 46) oraz sytuacja majątkowa (orz. TK z 24.6.1997 r., K 21/96, OTK 1997, Nr 2, poz. 23). Nie są one w założeniu przeznaczone do upowszechniania i sam zainteresowany decyduje o kręgu osób, z którymi zechce się nimi podzielić. Samo życie prywatne jako element prawa do prywatności zaczęło dopiero niedawno odgrywać poważniejszą rolę w regulacjach konstytucyjnych i orzecznictwie sądowym. Od dłuższego czasu wywierało jednak coraz silniejszy wpływ na pozycję jednostki we współczesnych państwach demokratycznych. Tak rozumiane życie prywatne odnosi się generalnie do życia: osobistego, towarzyskiego, nienaruszalności mieszkania, tajemnicy korespondencji i ochrony informacji dotyczących danej osoby - lakonicznie można ją opisać jako "prawo do pozostawienia w spokoju" czy "prawo jednostki do bycia pozostawioną samej sobie" (najczęściej powoływane w tym kontekście określenie prawa do prywatności - a right to be let alone - pojawiło się w wyd. 1 Law of Torts, T. Cooley'a (1880 r., wyd. 2 - 1888), znalazło się również w artykule pt. The Right to Privacy S. Warren'a i L. Brandeis'a opublikowanym w Harvard Law Review 1890, Nr 4, s. 193)." (zob. B. Banaszak. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. C.H. Beck 2009. Wydanie 1).

Zdaniem P. Winczorka, "przez życie prywatne rozumie się te okoliczności, zachowania, wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej oraz dokonywanie innych czynności i prowadzeniem działalności o publicznych zasięgu i znaczeniu (...)." Podobnie jak B. Banaszak i P. Winczorek, uważa G. Sibiga, który w Glosie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 wskazał, że pomimo, że pojęcie prywatności jest powszechnie używane, a zdarza się również posługiwanie się nim przez ustawodawcę, to pozostaje ono trudne do zdefiniowania Najczęściej autorzy ograniczają się do wskazania obszarów życia człowieka, które powinny zostać objęte prawem do prywatności. Za kryterium rozróżnienia poszczególnych sfer życia osobistego jednostki przyjmuje się stopień, w jakim jednostka ma prawo odosobnienia się od społeczeństwa w zakresie swojego życia. Oczywiście, ze względu na przedmiot ustawy o dostępie do informacji publicznej, pojęcie prywatności będzie w omawianym przez nas ujęciu obejmowało sferę informacji o życiu człowieka. W tym kontekście część doktryny posługuje się pojęciem prywatności informacyjnej. W zakresie przetwarzania informacji ochrona prywatności może mieć dwa różne znaczenia, tj. oznaczać sekret (secrecy) lub kontrolę jednostki nad jej indywidualnymi informacjami (control over personal information).

Taki kierunek wykładni został podchwycony przez sądownictwo administracyjne i w aktualnym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej - i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazane{ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., 1 OSK 213/14, CBOSA.

Wracając do kwestii pojęcia prywatności to skarżący podniósł, że Sąd Najwyższy wskazał, że przy ocenie, czy nastąpiło wkroczenie w dziedzinę chronionego prawem życia prywatnego nie należy pojęcia tego absolutyzować, bowiem ze względu na stopień swojej ogólności wymaga ono wykładni przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności charakteryzujących daną sytuację. Każda próba wyodrębnienia precyzyjnego katalogu informacji składających się na sferę prywatną człowieka musi być zdaniem Sądu Najwyższego poparta szczegółową analizą wszystkich okoliczności danej sprawy, gdyż do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Informacje dotyczące pracy danej osoby mogą się do takiej sfery zaliczać, ale to nie oznacza, że każda taka informacja stanowi wkroczenie w życie prywatne, naruszenie prywatności Ocena zależeć będzie od całego kontekstu i okoliczności sprawy, a przede wszystkim od tego, jaka konkretnie informacja, i komu, została podana (ujawniona).

Organ zarzuca w decyzji ostatecznej, że przedmiotem wniosku były imiona i nazwiska osób, które brały udział w pracach, bez związku z faktem, że osoby te były jednocześnie stronami umów zawartymi na wykonywania tych prac, co podnosiła skarżąca. Są to fakty nierozerwalne i organ nie może czynić zarzutu z faktu ich powiązania we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy gdyż zdaje się wtedy celowo pomijać okoliczności faktyczne i prawne sprawy. 

Strona wskazał również, iż organ w ogóle nie wskazał czy np. część tych osób to osoby pełniące funkcje publiczne w innych instytucjach, w ramach których zostały wydelegowane lub skierowane w innej formie, do pracy przy podstawach programowych lub gdy pełnienie przez nich funkcji publicznych w innych instytucjach było powodem nawiązania z nimi współpracy.

Podmiot obowiązany nie dokonał zatem proporcjonalnej oceny czy w przedmiotowej sprawie rzeczywiście należy odmówić udostępnienia informacji. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ".Doniosłość konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej, powszechny i szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie - urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem, z jednej strony, warunkiem świadomego uczestnictwa obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć władczych (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 83), a z drugiej, umożliwia efektywną kontrolę obywatelską działań podejmowanych przez organy władzy publicznej (zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 58; I. Lipowicz, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 114). Stąd wielkie znaczenie powszechności dostępu do informacji publicznej. W demokratycznym społeczeństwie podstawowym prawem jest wiedzieć i być informowanym o tym, co i dlaczego czynią władze publiczne (zob. J. E. Stiglitz, On Liberty, the Right to Know, and Public Discourse: The Role of Transpai 'ency in Public Life, [w:J Globalizing Right. The Oxford Amnesty Lectures, pod red. U. J. Gibneya, Oxford-New York 2003, s. 115 i n.J. Tworzenie gradacji różnych kręgów wtajemniczenia poprzez powierzanie coraz szerszych zasobów informacji coraz węższym grupom odbiorców pozostaje w sprzeczności z pryncypiami każdego państwa demokratycznego, stwarzając wąskiej elicie sposobność manipulowania opinią publiczną i czyniąc z reglamentacji dostępu do informacji narzędzie sprawowania władzy (zob. T. Górzyńska, Kilka uwag o prawie do informacji i zasadzie jawności, [w:j Państwo prawa, administracja, sądownictwo, pod red. A. Łopatki i in., Warszawa 1999, s. 117). " Dalej Trybunał wskazał, że ".Zakres ograniczeń jest wyraźnie określany przez mechanizm proporcjonalności zawarty w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji. Wzajemny stosunek obu wskazanych norm konstytucyjnych nie rysuje się jednoznacznie. Możliwy jest teoretycznie pogląd, że art. 61 ust. 3 stanowi regulację szczególną (lex specialis) w stosunku do ogólnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oznaczałoby to nie tylko zawężenie samych przesłanek ingerencji (warto zauważyć, że art. 61 ust. 3 nie wskazuje na moralność publiczną, ochronę środowiska oraz zdrowie publiczne jako na wartości uzasadniające ingerencję ustawodawczą), ale wywoływałoby konsekwencje znacznie dalej idące. Odnosiłyby się one bowiem do samego mechanizmu proporcjonalności i jego konstrukcji, która opiera się na założeniu ważenia pozostających w konflikcie dóbr, wyraźnego zakreślenia granic niezbędności wkroczenia w sferę gwarantowanego prawa oraz zakresu zakazu takiego wkroczenia. Art. 31 ust. 3 Konstytucji wymaga uzasadnienia ingerencji zawsze wtedy, kiedy jest to "konieczne w demokratycznym państwie", a ponadto bezwzględnie zakazuje wkraczania w istotę gwarantowanego prawa. Trybunał Konstytucyjny przychyla się do stanowiska, prezentowanego już wcześniej w orzecznictwie, że nawet jeśli norma szczegółowa Konstytucji wyznacza samodzielnie przesłanki ingerencji w sferze prawa, tak jak to czyni art. 61 ust. 3 w odniesieniu do prawa do informacji o działalności instytucji publicznych, nie może to oznaczać eliminacji pozostałych elementów mechanizmu proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepisy te mają w stosunku do siebie charakter komplementarny (zob. sygn. K 17/05)."

Organ powinien zatem ocenić, nawet jeżeli z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ocenia "sam siebie", czy w przedmiotowej sprawie zasadnie odmówiono dostępu do wnioskowanych informacji. Jak wspomniano wyżej, w decyzjach nie zawarto stosownego uzasadnienia. Organ ponownie rozpatrując sprawę wskazał tylko różne definicje osób pełniących funkcje publiczne, ale nie wskazał jakie to ma znaczenie dla sformułowanego zarzutu naruszenia art. 107§3 Kpa. Nie wyjaśnił na przykład na jakiej podstawie i jaką metodą dokonał takiej interpretacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która pozwala na zajęcie stanowiska, że to wyłącznie osobom pełniącym funkcje publiczne przysługuje, z uwagi na przepisy ustawy, ograniczone prawo do ochrony prywatności. Tymczasem zaledwie fragment powołanego przepisu odnosi się do tej grupy we wprost wskazanych okolicznościach. W tym wypadku, nawet informacje z prywatnego życia funkcjonariuszy mogą zostać ujawnione. Podstawową przesłanką ograniczającą dostęp jest jednak prywatność jako taka. Jeżeli działania osób, nie wchodzą w sferę prywatności to art. 5.ust. 2 nie ma zastosowania. Organ powinien zatem uznać, że działania osób, których danych skarżąca żądała we wniosku nie mieściły się w granicach życia prywatnego, a ich związek z ewentualnym pełnieniem funkcji publicznych nie ma przy tym żadnego znaczenia. Takiej polemiki z powyższymi argumentami zabrakło w każdej w wydanych w sprawie decyzji.

Kwestia poprawnego uzasadnienia decyzji ograniczającej obywatelskie prawo do informacji, jest tym bardziej istotne, że zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), należy przyjąć, że utajnienie informacji wykraczające poza standardy konstytucyjne jest bezskuteczne . W tym zakresie warto przytoczyć prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , który stwierdził, że "[...]prawo do informacji publicznej jest dobrem konstytucyjnym, to dla prawidłowego zastosowania konstrukcji odmownej dla udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) niezbędne jest w uzasadnieniu decyzji właściwe wywiedzenie dlaczego ujawnienie informacji narusza daną tajemnicę i do jakich wartości tajemnica ta się odnosi oraz dlaczego dobra chronione tą tajemnicą są istotniejsze od prawa do uzyskania informacji publicznej. Organ w konstrukcji swoich uzasadnień wyżej wskazaną argumentację pominął, albowiem wychodził z założenia (błędnego), iż wobec abstrakcyjnego charakteru rzeczonej tajemnicy, argumentacja taka jest zbędna. Trafne jest zatem twierdzenie zawarte w skardze, iż organ nie wykazał istnienia celowości, konieczności i proporcjonalności ograniczenia w dostępie do wnioskowanej informacji i nie dokonał powiązania odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z ochroną konkretnego dobra wskazanego w art. 61 ust 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i nie wskazał konkretnych zagrożeń dla dóbr w tych przepisach wymienionych. Wskazać należy, iż o ile sam proces zadawania pytania w sprawach z zakresu informacji publicznej oraz sposób faktycznego udostępniania tej informacji został uregulowany w sposób wyczerpujący w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to w takich sprawach, w których dochodzi do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji publicznej, wydanej na podstawie art. 16 omawianej ustawy, należy posiłkowo i odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza te dotyczące sposobu wydawania decyzji i istotnych elementów decyzji i procesu decyzyjnego. Należy tu wskazać w pierwszym rzędzie na treść art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 Kpa. Przepisów tych oba organy w procesie wydawania decyzji powinny skrupulatnie przestrzegać. Abstrahowanie do materialnej treści tych przepisów powoduje, iż wydana decyzja nie może być uznana za prawidłową. "

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, że okolicznością niesporną było, iż adresat pytania inicjującego postępowanie, jako organ administracji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budziło też sporu to, że informacja będąca przedmiotem rozstrzygania organu, posiadała przymiot informacji publicznej, co przyznał poprzez fakty dokonane sam organ , wydając decyzję w sprawie. Szerzej o tej materii wypowie się Sąd w dalszej części uzasadnienia.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się zaś do oceny tego, czy osoby pracujące w zespołach ekspertów przygotowujących założenia do podstawy programowej kształcenia ogólnego, mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu przepisu art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym koniecznym było dokonanie odkodowania pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczną".

Najprostszym wyjaśnieniem powyższego sformułowanie jest przyjęcie, ze osoba, aby mogła być uznana za pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych.

Dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy oczywiście mieć na uwadze, że stanowi ono element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze stanowiącego, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca przyjął zasadę ochrony prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Jako wyjątek od tej zasady należy traktować unormowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie 2, zgodnie z którym "Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". W przypadku wyżej wskazanych osób prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Skoro idzie o wyważenie relacji pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi konieczne jest poszukiwanie kryteriów, które będą służyły uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" a nie ich rozmywaniu.

Próby takie podejmowane były w orzecznictwie, które odwoływało się do wykładni systemowej, zwłaszcza w związku z brakiem definicji ustawowej w u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k. "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Z kolei zgodnie z 115 § 13 k.k. "funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe".

Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji".

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Powyższe ogólne konkluzje zostały ostatnimi laty uszczegółowione w orzecznictwie Sądów administracyjnych. W realiach faktycznych niniejszej sprawy wartym przywołania wydaje się w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2015r. wydany w sprawie o sygn.. akt I OSK 3217/14 w którym wskazano, że : "Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP".

Jeszcze dokładniej scharakteryzował omawiane pojęcie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2016r. w sprawie o sygn. akt I OSK 168/16 stwierdzając, że : "Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, mających zawiązek z pełnieniem tych funkcji. Zatem, obowiązkiem jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne".

Na marginesie wartym odnotowania jest, iż ostatnimi laty, w orzecznictwie Sądu kasacyjnego pojawia się tendencja do rozszerzania kręgu osób, traktowanych jako osoby pełniące funkcje publiczne, której przykładem jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2016r. wydany w sprawie o sygn.. akt I OSK 2060/16 gdzie stwierdzono, iż : "Osoba kupująca nieruchomość od Skarbu Państwa, co prowadzi wszak do zubożenia zasobu nieruchomości w jego własności, wpływa na sprawę publiczną tj. gospodarkę nieruchomościami publicznymi. W tym zatem aspekcie jest "osobą pełniącą funkcję publiczną", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (...) Skoro osoba, która kupuje od Skarbu Państwa nieruchomość, jest traktowana przez ustawodawcę jako osoba pełniąca funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to tym samym każdy kto kupuje nieruchomość od Skarbu Państwa ma świadomość, że będzie potraktowany w aspekcie tej sprawy zakupu nieruchomości od Skarbu Państwa na gruncie u.d.i.p. jako osoba pełniąca funkcję publiczną ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi. A zatem już sam fakt zawarcia umowy z podmiotem publicznym skutkuje w sposób dorozumiany tym, że kontrahent godzi się na ujawnienie związanych z tą transakcją indywidualizujących go danych osobowych bądź godzi się z taką możliwością".

Powyżej zaprezentowany kierunek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zdaniem tut. Sądu w pełni uzasadniony i zrozumiały. Dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, a więc o osobach mających choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, CBOSA). Pozwala to bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm, czy każde inne trwonienie środków publicznych (patrz. Wyrok NSA z 4.02.2015 I OSK 531/14).

Przenosząc na realia niniejszej sprawy w/zaprezentowane konkluzje Sądu kasacyjnego, z którymi Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza i traktuje jak własne, uznać należało, że skarżone rozstrzygnięcie nie może się ostać w obrocie prawnym.

Okolicznością niekwestionowaną było to, że tworzenie założeń do podstawy programowej kształcenia ogólnego dzieci, które zwykło się górnolotnie aczkolwiek trafnie określać – "przyszłością narodu", dotyczy decyzji o charakterze ogólnospołecznym i to o charakterze szczególnie istotnym. Nie trzeba bowiem nikogo przekonywać o tym, że to, w jaki sposób ukształtuje się i wychowa dzieci, będzie miało niebagatelny wpływ na przyszłość Naszego kraju i całego Narodu.

Po wtóre, w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ sam przyznał, że osoby będące obiektem zainteresowania wnioskodawcy, sporządziły część założeń podstawy programowej (str.4 decyzji II instancji).

To zaś niebicie świadczy o tym, że osoby których dotyczy wniosek, miały (choćby minimalny) wpływ na kształtowanie sprawy publicznej jaką jest przygotowywanie założeń do podstawy programowej.

W pewnym stopniu osoby te wpłynęły więc na kształt przyjętej podstawy programowej a więc na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Tym samym, w ocenie Tut. Sądu zasadnym jest traktowanie tych osób, jako pełniących funkcje publiczne. Sam zaś fakt podlegania - opracowanych przez te osoby założeń programowych – konsultacjom i uzgodnieniom nie zmienia tego, ze praca omawianych osób dotyczyła jak też wpływała na kształtowanie spraw publicznych.

Ponadto zauważyć należy, iż jak przyznał organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji, z osobami których dotyczył wniosek, Ministerstwo Edukacji Narodowej zawarło umowy cywilno-prawne (str.6 uzasadnienia decyzji). Posiłkując się więc przywołanym w niniejszym uzasadnieniu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2016r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2060/16 – skoro osoba kupująca nieruchomość od Skarbu Państwa winna być traktowana jako osoba pełniąca funkcję publiczną, to tak samo osoba otrzymująca za swoje działania rekompensatę finansową czy wynagrodzenia ze środków publicznych, również jawi się jako osoba pełniąca funkcję publiczną. W efekcie w/w przesunięć finansowych pomiędzy Skarbem Państwa a osobą fizyczną, dochodzi bowiem również do zubożenia zasobów publicznych.

Dodatkowo odnosząc się do przyznanego w uzasadnieniu skarżonej decyzji faktu zawarcia przez organ z osobami których dotyczy wniosek, umów cywilno-prawnych podkreślić należało, że okoliczność ta dodatkowo przemawiała za koniecznością ujawnienia imion i nazwisk omawianych osób. Wbrew twierdzeniom organu dane te nie podlegają ochronie w trybie art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania organów administracji publicznej i jawności wydatkowania funduszy Skarbu Państwa, koniecznym jest zapewnienie obywatelom pełnej wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z organami państwowymi, staje się beneficjentem funduszy publicznych.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, że przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej zważywszy na to, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (por. wyroki: SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67; NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 r., II SAB/Go 33/16; WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13; WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2016 r., IV SAB/Wr 183/16; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 100/17; WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 47/17; dostępne w CBOSA).

Dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy, umożliwiają bowiem ocenę tego, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 roku, sygn. I OSK 2499/13, ZNSA 2015/5/180). Nadto przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Jeśli zatem umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków, to osoba zawierająca taką umowę, powinna mieć świadomość, że w takiej sytuacji jej imię i nazwisko mogą zostać ujawnione (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13).

Na zakończenie tut. Sąd pragnie podkreślić, iż brak też jest racjonalnych przesłanek uzasadniających utajnianie imion i nazwisk osób które w wyniku realizacji zawartych z organem państwowym umów cywilno-prawnych, mają wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Dla takich osób nie powinno być niczym wstydliwym (dotyczącym sfery intymności czy życia rodzinnego), że współdziałają z centralnym organem administracji publicznej, wspomagając go przy realizacji jego konstytucyjnych powinności.

Ujawnienie spornych danych nie powinno być też problematyczne dla organów administracji biorąc pod uwagę fakt, że z założenia winny wspierać się w swych działaniach jedynie osobami o najwyższych kwalifikacjach zawodowych. Dokonując wyborów osób, którymi wspomagają się przy realizacji konstytucyjnych zadań, organy państwowe z całą pewnością starają się zaś unikać możliwości jakichkolwiek podejrzeń o to, że kierowały się innymi kryteriami niż dobro Państwa i dbałość o racjonalne dysponowanie funduszami Skarbu Państwa.

W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art.145 par.1 pkt.1a zaś o kosztach na podstawie art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).