Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2507/18 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2507/18 oddalił skargę G. Z. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2018 r. nr [....] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Ł. z [...] lipca 2013 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią (zmiana konstrukcji dachu) wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...].

Sąd I instancji stwierdził w szczególności, że organ był zobligowany w związku z wytycznymi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2656/15 do ustalenia statusu budynku, który ma podlegać rozbudowie i nadbudowie. W tym zakresie zarzuty dotyczące niewystarczającego wyjaśnienia stanu sprawy nie znajdują oparcia w przedstawionych aktach administracyjnych. Inwestor załączył do wniosku kserokopię decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pracownią (decyzja z [...] września 1989 r. nr [...]). Do akt dołączono również pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2018 r., z którego wynika, że wobec budynku objętego wnioskiem nie toczy się postępowanie legalizacyjne ani naprawcze, a postępowania toczące się wcześniej zostały umorzone, co jednoznacznie potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2914/17.

Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę, że zebrane przez organy dowody, w tym przede wszystkim sporządzona analiza urbanistyczna, dają podstawy do przyjęcia, iż planowana inwestycja będzie funkcjonalnie łączyć się z zabudową już istniejącą, spełniony został warunek kontynuacji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp).

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w powiązaniu z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp sprowadzającej się do uznania, że w wypadku inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego z pracownią fakt istniejącej już na działce zabudowy obliguje organ do wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestora bez konieczności dokonania gruntownej analizy stanu faktycznego dotyczącego istniejącej na działce zabudowy nawet w sytuacji, gdy zgłaszane są poważne zastrzeżenia co do tego, czy istotnie zostały spełnione warunki określające zgodność tej zabudowy z przepisami oraz co do tego, czy budynek mieszkalny mający obecnie podlegać przebudowie i nadbudowie w przeszłości został wzniesiony w sposób legalny;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej Ppsa) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa przez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i w rezultacie nieprawidłowe uznanie, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy wydana została w sposób prawidłowy chociaż nie poddano wyczerpującej analizie całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśniono w sposób dokładny okoliczności składających się na stan faktyczny sprawy, a zwłaszcza zgodności planowanej rozbudowy domu, w którym prowadzona będzie pracownia z funkcją mieszkaniową dominującą na analizowanym terenie, a także nie wyjaśniono jaki był stan istniejącej już na działce inwestora zabudowy i jej niekorzystnego oddziaływania na sąsiednią działkę skarżącego w szczególności negatywnego wpływu spowodowanego przez ściekające z podwyższonego dachu w budynku inwestora na dom skarżącego wody opadowe (z deszczu czy śniegu);

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. art. 141 § 4 i art. 153 Ppsa poprzez nierozpoznanie przez WSA istoty sprawy polegające na powieleniu stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz braku pełnego i wyczerpującego odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a w szczególności braku odniesienia się do tego co twierdzi skarżący, iż zaprojekowana rozbudowa utrwali tylko i tak negatywne dla niego skutki wywołane wadliwą, naruszającą przepisy co do zachowania odległości od granic działki zabudową sąsiednią.

W związku z podniesionymi zarzutami, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. oraz L. S. poparli stanowisko skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

4.2. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w pojęciu kontynuacji funkcji mieszkaniowej w sposób oczywisty mieszczą się nie tylko budynki stricte mieszkalne, ale także towarzysząca im infrastruktura usługowa o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią).

4.3. Za niezasadny należało zarzut naruszenia art. 59 ust 1 i art. 61 ust. 1 w powiązaniu z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp dotyczący braku dokonania gruntownej analizy stanu faktycznego oraz braku rozważenia, czy zostały spełnione warunki określające zgodność przedmiotowej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 16 października 2019 r. jednoznacznie potwierdził legalność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. NSA uznał, że stwierdzenie przez właściwy organ, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających zdatności do użytkowania spornego obiektu, przesądza o tym, że postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego obiektu zostało zakończone. Brak było zatem możliwości ponownego dodatkowego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego, a tym samym merytorycznego rozpatrzenia wniosku M. D.. Prawidłowe było więc umorzenie, wszczętego w trybie uregulowanym w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., postępowania jako bezprzedmiotowego.

4.4. Niezasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. art. 141 § 4 Ppsa poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Wbrew stanowisku strony skarżącej organ dokonał wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy, nie naruszają przepisów prawa. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1535/11, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19). Prawidłowo ustalono bowiem, że inwestycja jako usytuowana w otoczeniu zespołu 1-2 kondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z garażami dobudowanymi nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania budynku jako mieszkalnego z pracownią (ustalonego w pozwoleniu na budowę z 1989 r. Natomiast ewentualna zmiana sposobu użytkowania części budynku (pracowania), która nastąpiłaby w przyszłości nie jest elementem oceny w ramach dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie dysponując projektem budowlanym i nie znając kątu nachylenia dachu oraz układu połaci dachowy nie ocenia się kwestii ściekania z podwyższonego dachu w budynku inwestora na dom skarżącego wód opadowych czy śniegu.

4.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. art. 141 § 4 i art. 153 Ppsa. Nie sposób bowiem zarzucić Sądowi I instancji nierozpoznanie i nienależyte odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego w sytuacji, gdy w sposób klarowny i czytelny w uzasadnieniu orzeczenia określono zarówno stanowisko stron, jak i powody oddalenia skargi. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, a także wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. To z kolei umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Natomiast kwestia zachowania odległości zabudowy od granic z działką sąsiednią jest oceniana w ramach postępowania o udzielenie zgody budowlanej.

4.6. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

4.7. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.