Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia 23 lipca 2020 r. nr [...]

W dniu [...] kwietnia 2020 r. D. S. (dalej: "strona", "skarżąca") złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec – maj 2020 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 31zo ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), ZUS umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

W uzasadnieniu, powołując się na art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19 wskazano, że jednym z warunków zwolnienia było przesłanie prawidłowych deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień, maj 2020 r. ZUS wyjaśnił, że dokumenty te należało złożyć do tego organu nie późnej niż do 30 czerwca 2020 r.

ZUS stwierdził brak deklaracji rozliczeniowych na dzień 30 czerwca 2020 r.

Nadto stwierdził, że w sprawie płatnika D. S. ustalono, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 do maja 2020r., w związku z powyższym ZUS umorzył postępowanie w sprawie.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona wskazała, że deklaracje rozliczeniowe zostały złożone za styczeń 2020 DRA i DRAII i za późniejsze okresy "deklaracje klonują się". W załączeniu przekazała organowi deklaracje za styczeń 2020 (deklaracja ZUS P DRA i ZUS DRA cz. II).

W decyzji z dnia [...] września 2020 r. nr [...], wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2020 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z jego ustaleń wynika, iż skarżąca od 1 stycznia 2019 r. zgłosiła się z kodem działalności 0590, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Taki podmiot przekazuje raz w roku informację o:

• zastosowanych formach opodatkowania obowiązujących tego ubezpieczonego w poprzednim roku kalendarzowym;

• rocznym przychodzie z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalność gospodarczej uzyskanym w poprzednim roku kalendarzowym;

• rocznym dochodzie z tej działalności w poprzednim roku kalendarzowym;

• podstawie wymiaru składek ustalonej na dany rok kalendarzowy.

Organ wyjaśnił dalej, że z uwagi na fakt, iż skarżąca "korzystała z ", była zobowiązana złożyć za styczeń każdego roku deklarację ZUS DR2 w komplecie rozliczeniowym z deklaracją ZUS DRA. Wyjątkowo w 2020 r. powinna złożyć informację dwa razy, w związku z wejściem w życie nowych przepisów "mały ZUS PLUS". Organ wskazał na obowiązek strony w zakresie złożenia dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA, ZUS DR2 z identyfikatorem deklaracji 40 i ustalenia podstawy wymiaru składek od 02/2020 do 12/2020. Dodał, że deklaracja ZUS DRA, do której dołączone są powyższe dokumenty złożone zostały z numerami 01.

Organ wyjaśnił, że aby dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA "poprawnie się klonowały" należało złożyć dokumenty w terminie do 10 marca 2020 r. za miesiąc 02/2020. Niezłożenie ZUS DR2 z identyfikatorem deklaracji 40 za miesiąc 02/2020 w obowiązującym terminie było powodem nietworzenia "klonów przez system".

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał brzmienie przepisu art. 31zq ust. 1 i ust. 4 ustawy COVID-19 oraz art. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm., dalej: "u.s.u.s.")

i stwierdził, że brak wpływu poprawnych dokumentów rozliczeniowych DRA za miesiące 03, 04, 05/2020 w wyznaczonym do tego terminie, tj. 30 czerwca 2020 r., nie pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku z [...] kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytuły składek należnych za okres od marca do maj 2020 r.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze na ww. decyzję, skarżąca podniosła, że deklaracje złożyła w dniu 31 sierpnia 2020 r. Wyjaśniła, że niezłożenie deklaracji w obowiązującym terminie nie było działaniem celowym. Wskazała, że nastąpiła zmiana kodu ubezpieczenia od stycznia i deklaracja była zgodna z obowiązującymi podstawami, po zmianach od lutego nie przeliczono ponownie podstawy (kod 054000) i nie złożono deklaracji.

Skarżąca wskazała nadto w uzasadnieniu skargi na znaną jej okoliczność umarzania przez ten sam Inspektorat ZUS należnych składek płatnikom (rozliczającym się wyłącznie za siebie) znajdujących się w takiej samej sytuacji, tj. w przypadku niezłożenia w obowiązującym terminie deklaracji.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej p.p.s.a., uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprawujących wymiar sprawiedliwości sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, ma stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie przepisu art. 31zt ustawy o COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Tym samym, Sąd uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym spraw z zakresu działania Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1773), który wskazuje, że rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.), przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

Skarżąca zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Rozpoznając sprawę z punktu widzenia legalności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżąca wystąpiła do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od marca do maja 2020 r. na podstawie ustawy o COVID-19.

Organ w następstwie wniosku o udzielenie zwolnienia, decyzją I instancji umorzył postępowanie w sprawie, wskazując jako podstawę wydania decyzji m.in. art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd zauważa, że decyzja ta zawiera pewną wewnętrzną sprzeczność. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia zwolnienia, organ wskazał bowiem z jednej strony, że jednym z zawartych w ustawie o COVID-19 warunków zwolnienia było przesłanie prawidłowych deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień, maj 2020 r. ZUS wyjaśnił, że dokumenty te należało złożyć do tego organu nie późnej niż do 30 czerwca 2020 r. a stwierdzono brak deklaracji rozliczeniowych na dzień 30 czerwca 2020 r. – co oznacza, że badał czy zaistniały merytoryczne przesłanki do zwolnienia.

Z drugiej zaś strony wskazał, że w sytuacji gdy zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania - co ma miejsce gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe – organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ zauważył że taka bezprzedmiotowość zachodzi w przypadku skarżącej z powodu opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 do maja 2020 r. W związku z powyższym ZUS umorzył postępowanie w sprawie.

Następnie wydając obecnie zaskarżoną decyzję, na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ opierając się na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji, którą (co istotne) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie w sprawie zwolnienia ze składek jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ ponownie nawiązał do kwestii braku złożenia przez Stronę właściwych dokumentów, wskazując że brak wpływu poprawnych dokumentów rozliczeniowych DRA za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 w wyznaczonym do tego terminie, tj. 30 czerwca 2020 r., nie pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku z [...] kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytuły składek należnych za okres od marca do maj 2020 r. Jednocześnie organ nie odniósł się do art. 105 § 1 k.p.a. i całkowicie pominął kwestię bezprzedmiotowości postępowania, która była podstawą wydania decyzji umarzającej postępowanie w I instancji.

Sąd zauważa, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. na którym oparł się organ w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Komentatorzy podkreślają w odniesieniu do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., że "wydanie tej treści rozstrzygnięcia będzie miało miejsce wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji (...) W wyroku z 15.8.1985 r., III SA 730/85 (KPA z orzecznictwem, s. 284), NSA podkreślił: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za właściwą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. – tak. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021, Komentarz do art. 138 w systemie Legalis.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 344/20).

W najnowszym zaś orzecznictwie NSA wyjaśnia, iż decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jest tzw. prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem wyczerpuje się w unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Wskazuje się, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 1945/15).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że organ wydając decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Powodem uznania przez organ w I instancji bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zwolnienia, było opłacenie należności z tytułu składek za okres od marca 2020 do maja 2020 r. Tymczasem utrzymując w mocy rozstrzygnięcie umarzające postępowanie jako bezprzedmiotowe, organ w ogóle nie poczynił ustaleń i rozważań w tym zakresie. Przeciwnie, z uzasadnienia decyzji drugiej instancji wynika, iż nie uznał on że postępowanie jest bezprzedmiotowe, lecz rozpoznawał wniosek merytorycznie, uznając końcowo że brak wpływu poprawnych dokumentów rozliczeniowych DRA za miesiące 03, 04, 05/2020 w wyznaczonym do tego terminie, tj. 30 czerwca 2020 r., nie pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie.

W takim stanie rzeczy pomiędzy decyzją I i II instancji zaistniała istotna sprzeczność. Akceptując rozstrzygnięcie pierwszej instancji umarzające postepowanie jako bezprzedmiotowe, w decyzji II instancji organ w istocie zaprzeczył prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, albowiem zbadał sprawę co do meritum i uznał że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania zwolnienia, co oznacza, że jednak przedmiot postępowania istniał, a zatem nie było ono bezprzedmiotowe.

Sąd zauważa, że k.p.a. przewiduje w art. 138 § 1 pkt 2 także sytuację, w której organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Skoro organ nie uznał, że postępowanie było bezprzedmiotowe, a jedynie iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania zwolnienia, to nie był uprawniony do utrzymywania zaskarżonej decyzji w mocy, a co najwyżej mógł rozważyć uchylenie zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy o ile uznał, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Sąd nadto zauważa, iż zaskarżona decyzja w dużej mierze pozbawiona jest uzasadnienia prawnego. Organ opisując obowiązki strony w zakresie składania deklaracji ZUS nie wskazał z jakich przepisów prawa to wynikało. Organ wskazując m.in., iż strona wyjątkowo w 2020 r. powinna była złożyć informację dwa razy, w związku z wejściem w życie nowych przepisów "mały ZUS PLUS" - w istocie nie przytoczył, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. - tych przepisów. Przytoczenie takie, to wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej wyraźnie wymienionego aktu prawnego wraz z miejscem jego publikacji. Nie zaś enigmatyczne odesłanie do bliżej nieokreślonego przepisu, bliżej nieokreślonego aktu, potocznie nazwanego przez organ "mały ZUS PLUS". Tym bardziej jest to istotne, iż w związku z brakiem złożenia określonych dokumentów organ łączy winę strony w zakresie braku "klonowania się" deklaracji na kolejne miesiące i w efekcie braku tych deklaracji. Każdy tymczasem obowiązek strony winien bowiem wynikać z konkretnego przepisu, wyraźnie wskazanego przez organ w decyzji.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżąca był zwolniona z obowiązku ich uiszczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, o ile nie uzna, że jednak istnieją przesłanki do przyznania stronie zwolnienia, winien rozważyć czy postępowanie w sprawie uznaje za bezprzedmiotowe czy też strona nie spełnia przesłanek do uzyskania zwolnienia - co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i być spójne z rozstrzygnięciem decyzji. Decyzja nadto winna odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. i zawierać wymagane tym przepisem, stosowne uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W decyzji odmawiającej zaś zwolnienia, uzasadnienie prawne winno zawierać wyraźne wskazanie konkretnych przepisów na bazie których organ uznał, że na stronie ciążyły konkretne obowiązki w zakresie składania deklaracji, których zdaniem organu strona nie dopełniła.

Sąd natomiast z uwagi na procesowe przesłanki uchylenia decyzji za przedwczesną uznał ocenę zagadnień materialnoprawnych sprawy.

Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.