II SA/Kr 1474/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-01-31	
Data wpływu	2017-11-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel
Beata Łomnicka /przewodniczący/
Iwona Niżnik-Dobosz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Ochrona zwierząt	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002; art 11 , art 11a; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art 7 i art 94;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2002 nr 100 poz 908; par 118 w zw. z par 141 w zw. z par 143; Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 147 par 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Nr XI/119/2012 Rady Gminy Koszyce z dnia 26 września 2012 r., w sprawie przyjęcia Programu Opieki nad Zwierzętami Bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.	
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Koszyce z dnia 26 września 2012 r., Nr XI/119/201 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce", domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie:

I. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (test jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm. – dalej jako: u.o.z.) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. – dalej jako: Konstytucja RP) w zw. z § 118 w zw. z § 141 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 z późn. zm. – dalej jako: z.t.p.), polegające na powtórzeniu w § 1 pkt 1 załącznika zaskarżonej uchwały ustawowych definicji "zwierząt bezdomnych" oraz "zwierząt domowych" zawartych w art. 4 pkt 16-17 u.o.z.;

II. art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 11a ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe poprzez sformułowanie w § 2 pkt 7 oraz uszczegółowienie w § 5 załącznika zaskarżonej uchwały zadania polegającego na "edukacji mieszkańców gminy Koszyce w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt";

III. art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., polegające na braku szczegółowego określenia w § 4 zaskarżonej uchwały lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji w stosunku do zwierząt trafiających do schroniska;

IV. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., polegające na braku szczegółowego ustalenia zakresu opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, co nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 11a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, z uwagi na fakt, iż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podkreślono przy tym, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z brzmienia art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. W nawiązaniu do powyższego Prokurator podniósł, że rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Dodano przy tym, że organ jest zobowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej. Odnosząc powyższe regulacje do przedmiotowej sprawy, Prokurator w pierwszej kolejności podał, że Rada Gminy Koszyce w § 1 pkt d, e załącznika do zaskarżonej uchwały zamieściła definicje "zwierząt bezdomnych" oraz "zwierząt domowych". W ocenie Prokuratora, wprowadzenie ww. definicji obarczone było jednak istotnym naruszeniem prawa, gdyż treść tych definicji stanowiła powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 4 pkt 16-17 u.o.z. Podkreślono, że w akcie tym ustawodawca zdefiniował na potrzeby u.o.z. ww. pojęcia, wobec czego znajdowały one pełne zastosowanie do aktu wykonawczego w randze aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie przepisów tej ustawy. Wobec tego według skarżącego, za nieuprawnione należało uznać "przepisywanie" definicji ustawowych i umieszczanie ich w akcie podustawowym, gdyż stanowiło to przekroczenie granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ust. 1 u.o.z. Zwrócono bowiem uwagę, że skoro ustawodawca sam uregulował określoną kwestię w akcie wyższej rangi, to nie mógł jej jednocześnie przekazać do uregulowania w akcie rangi niższej, a przy tym istotne naruszenie prawa poprzez regulację zawartą w omawianym punkcie załącznika zaskarżonej uchwały wynikało również z zapisów z.t.p. W tym zakresie zaznaczono, że zgodnie z § 118 z.t.p., w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów, który to przepis na mocy odesłania z § 141 i § 143 z.t.p. znajdował odpowiednie zastosowanie również do aktów prawa miejscowego. Prokurator podniósł przy tym, że powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż może to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może powodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy.

Ponadto argumentując drugi z podniesionych w skardze zarzutów Prokurator wskazał, że w jego ocenie uregulowanie w zaskarżonej uchwale nowego zadania gminy polegającego na "edukacji mieszkańców gminy Koszyce w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt" stanowiło przekroczenie granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z., a to w świetle regulacji zadań samorządu gminnego w przedmiotowym zakresie zawartej w art. 11 u.o.z. Podano bowiem, że wprawdzie przepis art. 11a ust. 2 u.o.z. jedynie przykładowo reguluje kwestie, które powinny zostać uregulowane w uchwale, to jednak nie mogą one niewątpliwie wykraczać poza zakres zadań gminy określony w art. 11 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Podkreślono przy tym, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do samodzielnego kreowania realizowanych przez siebie zadań administracyjnych, gdyż stanowią one materię ustawową. Tym samym zdaniem Prokuratora, zadania te nie mogą być ustanawiane samodzielnie przez organy w aktach rangi podustawowej.

Dodatkowo uzasadniając kolejny z podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że w jego ocenie istotne naruszenie prawa w postaci art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. polegało w przedmiotowym przypadku na niedostatecznie precyzyjnym określeniu, w § 4 załącznika zaskarżonego aktu wykonawczego, lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji w stosunku do zwierząt trafiających do schroniska. Zdaniem skarżącego, ww. przepis był ogólnikowy, nieodpowiadający stawianym przez ustawodawcę wymogom szczegółowości regulacji, niepozwalający na stwierdzenie, który konkretnie podmiot był właściwy do wykonywania czynności w zakresie sterylizacji i kastracji. W tym zakresie Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że wykonawczy charakter zaskarżonego aktu nie zostanie zachowany, jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące poszczególne zadania. Nadmieniono również, że § 4 załącznika zaskarżonej uchwały wskazywał wprawdzie, iż zwierzęta trafiające do schroniska są poddawane sterylizacji lub kastracji, jeżeli nie istnieją przeciwwskazania do tych zabiegów. Niemniej jednak w ocenie skarżącego, taki zapis w żadnym razie nie prowadził do niebudzącej wątpliwości konkluzji, iż zabiegów tych dokonuje lekarz ze schroniska. Podkreślono bowiem, że nawet gdyby tak było, to sam zakwestionowany przepis uchwały i tak był nieprecyzyjny, gdyż nie wskazywał, jaki konkretnie lekarz wykonywać ma te zabiegi i na jakiej podstawie prawnej (np. umowa ze schroniskiem, zatrudnienie w schronisku, itp.).

Ponadto odnosząc się do ostatniego z zarzutów Prokurator zaznaczył, że ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczące opieki nad wolno żyjącymi kotami były także w dużym stopniu ogólne. Zdaniem skarżącego, z tak sformułowanego przepisu nie sposób było wyprowadzić konkretnych czynności i działania, które będzie podejmować Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami. Podkreślono bowiem, że sformułowanie "monitorowanie ewentualnych skupisk kotów wolno żyjących" cechował wysoki stopień ogólności, nie odnoszący się wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazujący konkretnego miejsca dokarmiania kotów, ani konkretnych osób tym się zajmujących, co – w ocenie Prokuratora – nie wyczerpywało realizacji upoważnienia ustawowego. Zwrócono bowiem uwagę, że systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., przewidującego roczny termin obowiązywania programu, wymuszały uchwalenie konkretnych regulacji. Tym samym według skarżącego, nadanie programowi ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiązałaby się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, a w następstwie tego przekreślałaby cel ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Koszyce wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarga jest bezzasadna, wskazane w niej zarzuty, należy uznać za nietrafne, bezpodstawne, nieznajdujące uzasadnienia merytorycznego, gdyż zaskarżona uchwała w całości odpowiada prawu. Podkreślono przy tym, że zaskarżona uchwała, choć jest zaliczana do aktów prawa miejscowego, to jednak ma ona zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Organ podał bowiem, że z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona, jako "program" do aktów planowania, w następstwie czego jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego należało uznać za dyskusyjny. Zwrócono bowiem uwagę, że program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały. Tym samym w ocenie organu, treść programu stanowiły zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowiła zadania własne gminy. Organ podał przy tym, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, iż obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera on także postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Dodano również, że wykładnia celowościowa art. 11a u.o.z. prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu ich bezdomności właściwym jest określenie w sposób konkretny postanowień ogólnych, tj. stworzenie słowniczka dla potrzeb właściwej realizacji tego programu. Tym samym zdaniem organu, zarzut skarżącego, iż jako nieuprawnione należało uznać "przepisywanie" definicji ustawowych przez Radę Gminy, nie znajdował uzasadnienia, tak prawnego, jak i racjonalnego. Zaznaczono przy tym, że rada nie stworzyła w zaskarżonym programie (w brzmieniu przepisów obowiązujących w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały) żadnych własnych definicji. Ponadto podkreślono, że Rada Gminy wskazała w uchwalonym programie konkretne schroniska zapewniające bezdomnym zwierzętom miejsca (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały), w tym schronisko, w którym będzie realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały). Zwrócono przy tym uwagę, że gmina zobowiązana została do prowadzenia sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych w legalnie działającym schronisku dla zwierząt, które w zaskarżonym programie zostały wskazane (§ 3 i § 4 programu). Organ podał bowiem, że obowiązki wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały (sterylizacja lub kastracja zwierząt) zostały powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, co zostało wskazane w Programie uchwalonym przez Gminę zgodnie z obowiązującymi w tej materii normami prawa w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały. Ponadto zdaniem organu, w samym programie nie ma obowiązku podawania nazw podmiotów zewnętrznych w stosunku do gminy, którym zlecane będą poszczególne zadania związane z realizacją programu. Tym samym podniesiono, że zamieszczenie przez radę gminy zapisu, iż zabiegi sterylizacji i kastracji będą przeprowadzane z konkretnie wskazanym z imienia i nazwiska lekarzem weterynarii i zabiegi te będą wykonywane wyłącznie przez tego lekarza weterynarii stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Dlatego też według organu, zarzut skarżącego, iż nie wskazano, konkretnie lekarza weterynarii pozostawał nieuzasadnionym. Dodatkowo organ podniósł, że także zarzut, zgodnie z którym w programie, zbyt ogólnie określono opiekę nad wolno żyjącymi kotami nie znajdował uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały. Zaznaczono bowiem, że w rozumieniu ustawy wolno żyjące koty nie są zwierzętami bezdomnymi, zaś w pozostałym zakresie ustawa nie precyzowała na czym polegać miała realizacja obowiązków gminy w zakresie zapewnienia opieki kotom wolno żyjącym. Tym samym, zdaniem organu, obowiązki takie powinny być wywiedzione z odrębnych przepisów ustawy, m.in. art. 5 i art. 4 pkt 2 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały. Podkreślono przy tym, że stosownie do ww. norm ustawowych należało przyjąć, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w zakresie zapewnienia opieki nad kotami wolno żyjącymi, powinien przewidywać działania, zmierzające do realizacji obowiązku humanitarnego taktowania takich zwierząt, w tym zapobiegające ich zabijaniu z naruszeniem norm ustawowych oraz znęcaniu się nad nimi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa.

Ponadto w myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1767 z późn. zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności zaś, prokurator nie jest obowiązany do wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jak również w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego nie jest on związany terminem zaskarżenia takiego aktu.

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budziło wątpliwości Sądu, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, pomimo, że jest ona aktem o zróżnicowanym charakterze normatywnym, zawierającym normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taka kwalifikacja przedmiotowej uchwały znajduje także swoje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga ona erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, LEX nr 2346710; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, LEX nr 1572143). Tym samym, w ocenie Sądu, mając na uwadze ukształtowany w ostatnim czasie pogląd judykatury o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi do aktów prawa miejscowego, można zaniechać dalszej analizy kwestii związanych z jej charakterem prawnym. Wątpliwości Rady Gminy Koszyce co do normatywnego charakteru uchwały są zatem nieuzasadnione.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Koszyce z dnia 26 września 2012 r., Nr XI/119/201 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce".

Kontrolowana uchwała została podjęta na podstawie art. 11a w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (test jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm. – dalej jako: u.o.z.).

Zgodnie z treścią art. 11 u.o.z.:

"1. Zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.

2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt.

3. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a.

4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego.".

Z kolei w myśl art. 11a u.o.z. : "1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu".

Z analizy przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca dokonał wyraźnego wyodrębnienia obligatoryjnych (art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 u.o.z.), jak i fakultatywnych (art. 11a ust. 3 u.o.z.) elementów/przedmiotów regulacji, które odpowiednio muszą lub mogą znaleźć się każdorazowo w przyjmowanym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Oznacza to zarazem, że tak określone upoważnienie ustawowe będzie miało podstawowe znaczenie przy dokonywaniu kontroli podjętej na jego podstawie uchwały, gdyż będzie ono wyznaczało granice dopuszczalnej regulacji prawodawcy gminnego. Wskazać bowiem należy, że wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie wykraczała poza zakres tego upoważnienia. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej a więc powinno być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a w związku z tym istotne naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1873/07, LEX nr 505378, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3529/15, LEX nr 2066218 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Ponadto nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Podkreśla się przy tym, że uzupełnieniem wskazanych powyżej unormowań jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć zatem na względzie, iż akt ten powinien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Tym samym, w ocenie Sądu, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że według Sądu, Prokurator zasadnie zarzucił, iż Rada Gminy Koszyce przekroczyła art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (test jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm. – dalej jako: u.o.z.) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. ) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. ) w zw. z § 118 w zw. z § 141 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 z późn. zm.), polegające na nieuprawnionym powtórzeniu w treści § 1 ust.1 lit. d i lit. e załącznika zaskarżonej uchwały ustawowych definicji "zwierząt bezdomnych" oraz "zwierząt domowych" zawartych w art. 4 pkt 16-17 u.o.z. Wymaga przy tym zaznaczenia, że wynikający z normy art. 11a ust. 2 u.o.z. zakres upoważnienia ustawowego do uregulowania szczegółowej materii Programu, nie obejmuje swoim zakresem uprawnienia rady gminy do definiowania pojęć ich dotyczących w treści tego Programu, zaś brak stosownego upoważnienia w tym zakresie oznacza zakaz powtarzania w nim definicji ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie dany akt charakteru normatywnego, czyniąc go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla której został on ustanowiony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, LEX nr 591995). Ponadto wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych, jako że powtórzony przepis będzie w takim przypadku interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co tym samym może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, LEX nr 587205; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17). Dlatego też zdaniem Sądu, należało uznać, że Rada Gminy Koszyce, w zakresie w jakim powtórzyła w treści Załącznika zaskarżonej uchwały tj. w § 1 pkt 1 lit. d. i lit. e zdefiniowane w art. 4 pkt 16, 17 i 18 u.o.z. pojęcia "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe" wykroczyła poza przyznaną jej kompetencję normodawczą, naruszając tym samym postanowienia art. 11a ust. 2 u.o.z. W konsekwencji, wobec powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, treść § 1 ust.1 lit. d i lit. e załącznika zaskarżonej uchwały stanowi przejaw istotnego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, należało również podzielić zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 11a ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe przez sformułowanie w § 2 ust. 2 pkt 7 oraz uszczegółowienie w § 5 załącznika kontrolowanej uchwały zadania polegającego na "edukacji mieszkańców gminy Koszyce w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt". W przekonaniu Sądu nieuwzględnienie przez ustawodawcę w katalogu, o którym mowa art. 11a ust. 2 u.o.z. możliwości określania w Programie tego rodzaju zadań/celów oznaczać musi w praktyce, zakaz podejmowania przez Radę Gminy Koszyce jakichkolwiek rozstrzygnięć w tym zakresie (wprowadzania do programu ww. zadań/celów). Wymaga bowiem w tym miejscu podkreślenia, że w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały cel ten, nie mieścił się w zakresie obowiązującej wówczas delegacji ustawowej, a możliwość jego określenia została przewidziana dopiero na mocy ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r.

W przekonaniu Sądu uzasadniony jest także w pewnym zakresie kolejny zarzut skargi podnoszący naruszenie przez organ prawotwórczy art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., polegające na braku szczegółowego określenia w § 4 Załącznika zaskarżonej uchwały lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji w stosunku do zwierząt trafiających do schroniska. W myśl § 4 Załącznika do uchwały/Programu dot. Ograniczenia populacji bezdomnych zwierząt:

1. Ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt realizują:

1) Schronisko - poprzez przeprowadzenie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska, z wyjątkiem zwierząt u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów, z uwagi na stan zdrowia lub wiek.

2) Lekarz weterynarii na pisemny wniosek właściciela, będzie wykonywał usypianie ślepych miotów zwierząt.

W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do przywołanej powyżej treści art. 11a ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 powołanej ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Tym samym w ocenie Sądu, analiza przytoczonych powyżej przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż Rada Gminy powinna wskazać każdorazowo w treści przyjmowanego Programu konkretne podmioty, którym powierza realizację zadań przewidzianych w tej uchwale. Dlatego też brak wskazania w uchwalonym Programie w treści § 4 ust. 1 pkt 2 konkretnego podmiotu (jego danych pozwalających na skorzystanie z usypiania ślepych miotów ) zajmującego się usypianiem ślepych miotów, narusza art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., jako że nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji ww. przepisu co kwestionuje stopień zdatności normy do jej wykonania. W tym zakresie wskazać należy, iż w treści zaskarżonej uchwały, tj w § 4 ust. 1 pkt 2 jej Załącznika, przewidziano jedynie ogólnikowo, że usypianie ślepych miotów zwierząt realizuje lekarz weterynarii na pisemny wniosek właściciela jednakże nie wskazano konkretnych informacji na temat lekarza i miejsca, w którym zadanie to ma być realizowane. Wymaga bowiem w tym miejscu podkreślenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, powołując się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, wskazuje się, iż charakter ten nie będzie zachowany, jeśli w Programie tym nie zostaną wskazane konkretne podmioty realizujące określone w nim zadania. Tym samym, w odniesieniu do tego typu regulacji należy przyjmować, że w przypadku niewskazania danych konkretnego podmiotu i jego adresu, uniemożliwiona będzie zarazem możliwość skutecznej realizacji zadań wynikających z przyjętego programu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, LEX nr 2284663). Wątpliwości też budzi posłużenie się w treści § ust. 1 pkt 2 Programu/Załącznika pojęciem "właściciela". Z aksjologii ustawy i treści upoważnienia ustawowego nie wynika, aby możliwość usypiania ślepych miotów była podmiotowo kwalifikowana jedynie przez pojęcie właściciela. Jednocześnie ogólna normatywna wypowiedź zawarta w kontrolowanym Programie, że "lekarz weterynarii na pisemny wniosek właściciela, będzie wykonywał usypianie ślepych miotów" stanowi zarazem nieuprawnioną ingerencję w prawo własności i sferę stosunków administracyjnych i cywilnoprawnych, gdyż wprowadza bez upoważnienia ustawowego wymóg złożenia pisemnego wniosku. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że nawet przy założeniu, że z ustawy wynika, iż Program ma m.in. zabezpieczyć wykonanie jakiegoś "refleksowego" prawa podmiotowego mieszkańców gminy, czy też osób przebywających na terenie gminy, czy też gminy którym jest "korzystanie" ze zorganizowanego przez gminę usypiania ślepych miotów w tym m.in. związku z opieką i zapobieganiem bezdomności i ograniczaniem populacji bezdomnych zwierząt, to trzeba stwierdzić, że ustawa nie kwalifikuje wprost podmiotu tego prawa w omawianym upoważnieniu ustawowym poza funkcjonalnym zwrotem opieki i zapobiegania bezdomności zwierząt, który wynika z nazwy Programu, który ma obejmować swoją regulacją usypianie ślepych miotów. Może to być zatem każdy kto zgodnie z powszechnym porządkiem prawnym korzysta ze świadczenia zorganizowanego przez gminę w ramach Programu mając jednak zarazem na uwadze treść art. 1 u.o.z., art. 6 ust. 1 pkt 7 u.o.z. w zw. z art. 33 ust. 1a, ust. 2, 3, 4 pkt 1 u.o.z., art. 9 u.o.z., art. 9a u.o.z., art. 21 u.o.z., art. 27 u.o.z. w brzmieniu obwiązującym na dzień wydania kontrolowanej uchwały. W tym miejscu można zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję ustawodawcy, gdyż w treści art. 11 u.o.z. formułuje zadanie własne polegające na zapewnianiu opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu. Jednocześnie w myśl art. 11 a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje także usypianie ślepych miotów. Powstaje zatem pytanie, czy opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt polega w pewien sposób na usypianiu ślepych miotów. Wyciąganie takich wniosków byłoby przedwczesne, gdyż włączenie w obręb zadania własnego gminy organizacji wykonania usypiania ślepych motów nie eliminuje zasad i aksjologii ustawy o ochronie zwierząt. A zatem to usypianie ślepych miotów zarówno w kontekście podmiotowym jak i przedmiotowym jak i celowościowym powinno być warunkowane wartościami, które realizuje ustawa o ochronie zwierząt. Nie można przyjmować, że opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt "automatycznie" z mocy ustawy polega na usypianiu ślepych miotów.

Następnie trzeba zauważyć, że Program ma zapewnić zgodnie z normami u.o.z. obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W treści § 4 ust. 1 pkt 1 Programu prawodawca lokalny pominął ustawowe sformułowanie stanowiące o obligatoryjnej kastracji tych zwierząt. Jak wynika z treści § 3 ust. 1 Programu, wskazuje ona konkretne Schronisko zapewniające opiekę bezdomnym zwierzętom. Jednak wobec okoliczności, że § 4 Programu poświęcony jest wprost Ograniczaniu populacji bezdomnych zwierząt nie można wyprowadzać jednoznacznego wniosku, bez uniknięcia zakresu niepewności prawnej, że schroniskiem, o którym jest mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 Programu - jest schronisko sprecyzowane w treści § 3 ust. 1 Programu. Sąd zatem wyklucza w tym przypadku zastosowanie wykładni systemowej przepisów Programu. W konsekwencji omawiany przepis stanowi istotne naruszenie prawa wskutek braku wypowiedzi o tym, jakiemu konkretnie podmiotowi gmina powierza realizację zadania obligatoryjnej kastracji i sterylizacji zwierząt, o których jest mowa w ar. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.; a nadto Program nie konkretyzuje tego w jaki sposób Schronisko zapewni od strony medycznej wykonanie tego zadania. W przekonaniu Sądu wypowiedź normatywna, że ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt realizuje: "przeprowadzenie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska, z wyjątkiem zwierząt u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów, z uwagi na stan zdrowia lub wiek" - o tyle dodatkowo narusza istotnie prawo, że pomija obligatoryjną sterylizację lub kastrację jako element ustawowego określenia/nazwy tych zabiegów, co w swej istocie jest mylące i stanowi odejście prawodawcy lokalnego od zamysłu ustawodawcy. Sam wyjątek, o którym zadecydował prawodawca lokalny nie stanowi istotnego naruszenia prawa, gdyż nawet ustawowy wymóg obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierzęcia nie pozbawia lekarza weterynarii odpowiedniego do sytuacji wymiaru etyki zawodowej. Jednak posłużenie się niepełną ustawową nazwą, o której mowa powyżej eliminuje omawiany przepis z uwagi na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego.

W konsekwencji, wobec powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, treść § 4 ust. 1 pkt 1) i 2) Załącznika zaskarżonej uchwały stanowi przejaw istotnego naruszenia prawa.

Sąd podziela częściowo zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., polegającego na braku szczegółowego ustalenia zakresu opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, co nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego. Ta konstatacja skarżącego Prokuratora jest trafna. W skardze zaprezentowano prawidłową obserwację zakwestionowanego stanu normatywnego podnoszącą, że ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczące opieki nad wolno żyjącymi kotami są w dużym stopniu ogólne. Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że z tak sformułowanego przepisu § 3 ust. 3 kontrolowanego Programu, zgodnie z którym forma opieki nad wolnożyjącymi kotami ma być: "Monitorowanie ewentualnych skupisk kotów wolnożyjących na terenie gminy, w celu zapewnienia im opieki" - nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działania, które będzie podejmować Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami. Należy bowiem stwierdzić, iż sformułowanie: "monitorowanie ewentualnych skupisk kotów wolno żyjących" pozostaje w wysokim stopniu ogólności, nie odnosi się wprost do konkretnego sposobu działania związanego z opieką nad wolno żyjącymi kotami, w tym, ich dokarmianiu, nie wskazuje konkretnego miejsca dokarmiania kotów ani konkretnych osób, podmiotów tym się zajmujących, co nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego. Ta uwaga nie prowadzi jednak do zasadności wyeliminowania z obiegu prawnego normy zawartej w § 3 ust. 3 kontrolowanego Programu. Sąd w tym miejscu zauważa, że zarzut skargi sprowadza się w swej istocie do pominięcia prawodawczego. Organ prawotwórczy nie zrealizował w tekście aktu prawa miejscowego pełnego przedmiotu regulacji. Pominięcie prawodawcze nie zawsze stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu, w którym wystąpiło. Pominięcie prawodawcze nie stanowi istotnego naruszenia prawa jeżeli bez szkody dla zawartości merytorycznej danego aktu może być uzupełnione w ramach kolejnej, nowelizującej aktywności prawodawczej.

Biorąc pod uwagę systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11 a ust 1 i 2 u.o.z, należy zwrócić uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji. Natomiast nadanie programowi ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiązałaby się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Stwierdzenie nieważności całej uchwały z powody wykazanego pominięcia prawodawczego przekreślałoby cel ustawy. A zatem wskazane pominięcie - wyłaniające się niejako na tle § 3 ust. 3 kontrolowanego Programu - kwalifikuje się do potencjalnie uzupełnienia prawotwórczego z uwagi na to, że godzi w istotne wartości zarówno ustawy jak i samego aktu wykonawczego do ustawy w postaci kontrolowanego Programu.

W tym miejscu Sąd zauważa, że w skardze nie podniesiono zasadniczej wady prawnej zakwestionowanego Programu w postaci istotnego naruszenia prawa przez postanowienia § 6 Programu dot. Finansowania programu, zgodnie z którym środki finansowe na realizacje zadań wynikających z Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zabezpieczone w budżecie wys. 5000 zł. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. Program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także sposób wydatkowania tych środków. Jak zostało to wskazane powyżej, jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Dlatego też, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 5.000 złotych. Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w Programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Stąd też narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689). Skoro zatem, zaskarżona i obecnie kontrolowana uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), pomimo że stosownie do jednoznacznego brzmienia postanowień ustawy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznaczać musi, iż podjęta przez Radę Gminy Koszyce uchwała z dnia 26 września 2012 r., Nr XI/119/201 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce", nie wyczerpywała we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia.

Dlatego też, brak tego koniecznego elementu programu skutkować musiał koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie tylko tej jej części naruszyłoby integralność merytoryczną materialnoprawną zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.