Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 235/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę [...] tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2019r., sygn. akt V SA/Wa 235/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej p.p.s.a.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. U. UE L Nr 138, str. 4 z dnia 25 maja 2017 r.), zwanego rozporządzeniem nr 2017/891 - poprzez błędną wykładnię art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 i przyjęcie, że przepis ten zezwala zawieszenie uznania z powodu samego tylko faktu prowadzenia postępowania karnego przygotowawczego (in rem), pomimo że z treści tego przepisu jasno wynika, że organy zawieszają uznanie w związku z zarzutem oszustwa, dopóki zarzut nie zostanie ustalony (czyli postępowanie przygotowawcze powinno wejść w fazę in personam).

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia; oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (bez przeprowadzenia rozprawy).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezesa ARiMR wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył nadto, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na określonej w w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie. Sformułowany w tej skardze jedyny zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 nie jest zasadny.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując zaskarżoną decyzję - uznał ją za odpowiadającą prawu, bowiem organy wykazały w sposób niebudzący wątpliwości, iż w przypadku skarżącej kasacyjnie spółki zachodzi podejrzenie popełnienia oszustwa związanego z wnioskowaną płatnością, co stanowi przesłankę określoną art. 60 rozporządzenia nr 2017/891. Zdaniem Sądu I instancji brak jest podstaw do uznania, że wszczęcie śledztwa w przedmiocie podejrzenia popełnienie oszustwa na szkodę finansów publicznych i pozostawanie tego postępowania w fazie in rem nie daje podstaw do zawieszenia uznania organizacji producentów rolnych, bowiem w świetle art. 60 rozporządzenia nr 2017/891, jak i poprzednio obowiązującego art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, nie jest wymagane przedstawienie podejrzanemu popełnienia przestępstwa i przejście postępowania karnego w fazę in personam, czy też wniesienie aktu oskarżenia lub skazanie. W tej sprawie zaś niesporne jest – wobec treści postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu z dnia 31 sierpnia 2018r. – że takie postępowanie zostało wszczęte. Odmiennego zdania jest skarżąca kasacyjnie spółka, która podnosi, że prawidłowa wykładnia art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 powinna doprowadzić organy i Sąd I instancji do wniosku, że dopiero postawienie zarzutu oszustwa mogło skutkować zawieszeniem uznania organizacji. Uważa ona, że zmiana brzmienia art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 w stosunku do poprzednio obowiązującego art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 dowodzi zmiany stanu prawnego, obejmującej nie tylko wprowadzenie nieostrego pojęcia "podejrzenia popełnienia oszustwa", ale też i kompetencji organów. Obecnie organ jest bowiem związany ustaleniami i decyzjami procesowymi podejmowanymi przez organy ścigania i nie może już jak poprzednio samodzielnie zbierać materiału dowodowego i go oceniać w kontekście przesłanki "podejrzenia popełnienia oszustwa". Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała również odwołanie się przez Sąd I instancji w argumentacji prawnej do przepisów nieobowiązującego już rozporządzenia nr 1848/2006, posługującego się pojęciem "podejrzenie" nie zaś "zarzut"; oraz do sporządzonej w oparciu o art. K.3. TUE konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, odnoszącej się wyłącznie do materialnoprawnej definicji "nadużycia finansowego" i wszczęcia postępowania administracyjnego i sądowego, nie zaś okoliczności determinujących zastosowanie art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 (przygotowawczego postępowania prokuratorskiego, które nie pozwala jeszcze na stwierdzenie jakichkolwiek nieprawidłowości). W konkluzji skarżąca kasacyjnie stwierdza, że rozporządzenie nr 2017/891 zmienia i doprecyzowuje kary i przesłanki ich stosowania.

Wskazanego stanowiska skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela i za aktualne również w tej sprawie uznaje stanowisko i argumentację prawną zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2019r., sygn. akt I GSK 3507/18.

W punkcie wyjścia stwierdzić trzeba, że stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 "Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony". Analogiczną instytucję i przesłanki zawieszenia płatności i uznania organizacji - pomimo nieco innej redakcji przepisu - regulowało poprzednio obowiązującego rozporządzenie nr 543/2011, które w art. 115 ust. 2 stanowiło "Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007". Tożsamość regulacji prawnej obu przepisów, jak i cel wprowadzenia tego instrumentu prawnego - środka zabezpieczającego interesy finansowe Unii Europejskiej nie pozwala na podzielenie poglądu skarżącej kasacyjnie, że nastąpiła diametralna zmiana przesłanek zawieszenia płatności, polegająca na tym, że na gruncie tego pierwszego przepisu podstawę zawieszenia uznania organizacji mogła stanowić wyłącznie okoliczność postawienia zarzutu o czyn zabroniony przeciwko danemu podmiotowi (in personam), podczas gdy na gruncie drugiego wystarczyło samo podejrzenie popełnienia czynu i wszczęcie postępowania w sprawie (in rem). Skarżąca kasacyjnie - zdaniem Sądu kasacyjnego - przywiązuje zbyt dużą wagę do użytego w art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 słowa "zarzut", pomijając kontekst jego użycia i całokształt przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słowa tego nie można interpretować w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej i w nawiązaniu do regulacji krajowego prawa karnego. Z uwagi bowiem na odmienności systemów prawnych różnych państw członkowskich Unii Europejskiej i konieczność zapewnienia jednolitego stosowania prawa unijnego na całym obszarze Unii Europejskiej uregulowane tym prawem instytucje prawne i przesłanki ich stosowania mają autonomiczny charakter w stosunku do prawa krajowego, nadany im przez prawodawcę unijnego. Oznacza to, iż mają one inne znaczenie niż nadawane tożsamym czy podobnym instytucjom znanym prawu krajowemu. Sąd należy je w pierwszej kolejności interpretować w świetle celów, jakie przypisał wprowadzeniu tych instytucji prawodawca unijny w sposób gwarantujący spójność prawa unijnego. Wobec tego regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście - pomijanego przez skarżącą spółkę - celu ustanowienia instytucji zawieszenia uznania organizacji czy zawieszenia płatności. Celem tym jest zaś zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "(...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Zawieszenie uznania organizacji, tak jaki i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być tej organizacji przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki. Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Pomijając ten aspekt podnieść też trzeba, że dochodzenie w ujęciu normatywnym, ale i potocznym oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. A zatem sam fakt prowadzenia tych czynności nie może być utożsamiany z postawieniem zarzutów konkretnym podmiotom, na co błędnie zdaniem skarżącej spółki ma wskazywać sformułowanie "dopóki zarzut nie zostanie ustalony". To ostatnie sformułowanie odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia uznania organizacji. Status organizacji jako grupy producentów rolnych podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony. Natomiast konsekwencją stwierdzenia popełnienia przez uznaną wstępnie grupę producentów rolnych oszustwa jest - stosownie do art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891 (analogicznie art. 115 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011) - m.in. odmowa płatności. Uwzględniając więc i ten aspekt prawny działania organizacji i niejako zawieszenie udzielania przez krajowe organy pomocy ze środków unijnych dla tej organizacji mającej status grupy producentów rolnych nie sposób podzielić prezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Dodatkowo wskazać należy, że przewidziana w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 instytucja nie może być utożsamiana ze swoistą sankcją czy karą administracyjną za delikt administracyjny. Zawieszenie uznania organizacji czy płatności - jak na to wskazuje sama nazwa - nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy. Wobec tego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem. Zważywszy zaś na autonomiczny charakter unijnych instytucji prawnych nie mógł odnieść skutku argument oparty na prawie polskim a dotyczący tego, że postępowanie przygotowawcze nie mieści się w pojęciu ani postępowania administracyjnego, ani sądowego. Nie pozwala na jego uwzględnienie też treść art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 w zakresie, w którym posługuje się szerszym zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy", wskazującym właśnie na ten rodzaj postępowania, a więc na jego fazę in rem. Zwrot ten w żaden sposób nie determinuje, jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie, postępowania sądowego. Jest to konsekwencją respektowania (poszanowania) przez prawodawcę unijnego odmiennych systemów prawnych państw członkowskich UE i autonomii proceduralnej tych państw.

Nie zmienia powyższej interpretacji odwołanie się przez Sąd I instancji w argumentacji prawnej do uchylonego z dniem 11 listopada 2015r. rozporządzenia nr 1848/2006, zawierającego w art. 2 pkt 4 definicję "podejrzenie popełnienia nadużycia finansowego", odwołującego się z kolei m.in. do nadużycia finansowego określonego w art. 1 ust. 1 lit. a) Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, gdyż był to jedynie dodatkowy uboczny argument interpretacyjny, nie mający najmniejszego wpływu na sposób rozumienia zawartego w art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 sformułowania "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).