Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. A. W. i O. J. W. na decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.

J. A. W. i O. J. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 2015 r., mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 czerwca 2015 r. i orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. P., oznaczoną jako działka nr [...], obręb nr [...] (poprzednio nr [...], k.m. [...]).

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 15 listopada 1973 r. Minister Komunikacji, działając na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. nr 11, poz. 37 ze zm.), wydał orzeczenie nr [...], w którym stwierdził, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 936 m2, będąca własnością A. J. oraz A. J., zajęta bez tytułu prawnego w 1938 r. przez przedsiębiorstwo "A." pod budowę urządzeń kolejowych i pozostająca w faktycznym władaniu tego przedsiębiorstwa do dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. do dnia 8 marca 1958 r., przeszła z tą datą na własność Państwa.

Wnioskiem z dnia 27 marca 1990 r. A. J. i J. M. – spadkobierczyni A. J., wystąpiły o ustalenie na ich rzecz odszkodowania w trybie art. 19 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Sprawa z powyższego wniosku sześciokrotnie była przedmiotem rozstrzygania przez obie instancje administracyjne, ażeby doczekać się wydania kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w postaci decyzji Wojewody z dnia 30 grudnia 2015 r. uchylającej decyzje Prezydenta Miasta z dnia 12 czerwca 2015 r.

Sprawę dwukrotnie badał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 1997 r., sygn. akt IV.SA.662/96, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 marca 1996 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że

- o przeznaczeniu nieruchomości mógł decydować wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.,

- zgodnie z powszechnie przyjętą wykładnią art. 132 § 1 i 2 k.c. pojęcie własności osobistej, nie obejmowało gruntów,

- dla właściwej oceny zasadności roszczenia z art. 19 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy konieczne było ustalenie charakteru nieruchomości, to jest czy do dnia 13 grudnia 1954 r. (art. 17 pkt 2) kwalifikowała się ona do zabudowy przez jej prawnych właścicieli.

Sąd wskazał wówczas, że w sytuacji braku planu miejscowego do ustalenia charakteru nieruchomości pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów, jak i sytuacja faktyczna na danym terenie, sąsiadującym z przedmiotową działką i będącym we władaniu osób fizycznych. Sąd uznał za nieuzasadniony podnoszony przez A. zarzut przedawnienia roszczenia.

W niniejszej sprawie orzekał również Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając w dniu 20 października 2005 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 2635/02, wyrok uchylający zaskarżone decyzję obu instancji.

W wyroku tym Sąd wskazał, że ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym nie zawiera definicji działki budowlanej. W rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23 poz. 202 ze zm.) została szczegółowo uregulowana możliwość zabudowy oraz sposoby tworzenia działek budowlanych. W szczególności zaś art. 54 nakładał obowiązek takiej parcelacji terenów w celu utworzenia działek budowlanych, aby możliwe było ich zabudowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami i z prawomocnym planem zabudowania, jeżeli taki istnieje, aby posiadały bezpośredni dostęp do ulicy, placu lub drogi oraz aby boczne granice działek do głębokości co najmniej 12 metrów od linii zabudowania były prostopadłe do tej linii, względnie do istniejącej linii zabudowania ulicy, placu lub drogi, o ile warunki miejscowe nie stoją temu na przeszkodzie.

W toku postępowania nastąpiły również udokumentowane zmiany podmiotowe, w efekcie których uprawnionymi do ubiegania się o odszkodowanie następcami prawnymi byłych właścicieli działki nr [...] zostali I. W. oraz skarżący J. W. i O. W.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż pozyskał ze zbiorów Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie zdjęcie lotnicze, obrazujące stan faktyczny działki nr [...] w okresie 1957-1958. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła wówczas teren użytkowany jako uprawy rolne. Powyższe potwierdza również zapis w księdze wieczystej nr [...], wyciąg z matrykuły podatku gruntowego z 1947 r. i wykazy zmian gruntowych z 1953 r. i 1957 r. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. nr 35, poz. 240), w braku prawomocnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tworzonych na skutek podziału działek powinno być zgodne z zasadami projektów tych planów, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż prace nad planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta G. rozpoczęto w 1957 r., ukończono zaś w 1960 r. Podkreślił, że podstawą zatwierdzenia w 1962 r. ww. planu zagospodarowania był stan powstałych już wcześniej zabudowań. Zgodnie z nim działka nr [...] stanowiła teren przeznaczony pod uprawy rolne. Organ pierwszej instancji podkreślił, że charakter rolny przedmiotowej nieruchomości wykluczał możliwość jakiejkolwiek zabudowy tego terenu przez jego prawnych właścicieli w dniu 8 marca 1958 r., ponieważ gdyby istniała faktycznie możliwość zabudowy, to zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 4 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, w projektowanym od 1957 r., a następnie zatwierdzonym w 1962 r. Planie Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu [...], wyraźnie musiałby zostać oznaczony sposób zabudowania tego terenu poprzez między innymi: wyznaczenie linii zabudowy, określenie rodzaju i charakteru zabudowy, zasad architektonicznego ukształtowania budynków, ilości kondygnacji, dopuszczalnego odsetka zabudowanej powierzchni terenu itp.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli J. W. i O. W. twierdząc, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby przedmiotowa działka była użytkowana jako uprawy rolne. Wskazali również, że zdjęcie lotnicze z lat 1957-1958 świadczy o braku rolnego charakteru działki, nie widać bowiem na nim pracujących rolniczo ludzi ani żadnych upraw. W związku z tym wnieśli oni o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie im odszkodowania.

Pismem z dnia 16 października 2015 r. nr [...] Urząd Miasta poinformował o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej ww. Urzędu działka nr [...], karta mapy 16, obecnie ma numer [..]., obręb nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 czerwca 2015 r. i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. P., oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...] (poprzednio nr [...], k.m. 16).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że działka nr [..] (obecnie nr [...]) przeszła na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Ww. nieruchomość została zajęta w 1938 r. bez tytułu prawnego przez przedsiębiorstwo "A." pod budowę urządzeń kolejowych (torów rozrządowych) i pozostawała w faktycznym jego władaniu do dnia 8 marca 1958 r., tj. dnia wejścia w życie wymienionej ustawy.

Zgodnie z art. 17 pkt 2 lit. b wskazanej powyżej ustawy inne mienie, którego władanie osoby uprawnione (właściciele) utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodziło z dniem 8 marca 1958 r. (datą wejścia w życie ww. ustawy) na własność Państwa. Jednocześnie w art. 19 ust. 1 tejże ustawy wskazano, iż w przypadku przejścia na własność Państwa domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo własności osobistej (stanowiących w rozumieniu przepisu art. 17 pkt 2 lit. b inne mienie) ich właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania, ustalanego przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym odszkodowanie za przejętą działkę budowlaną ustalane winno być za powierzchnię rzeczywistą działki, jednak nie powyżej norm powierzchni przewidzianych dla działek sprzedawanych przez Państwo pod budowę domu jednorodzinnego.

Wojewoda podkreślił związanie wydanymi w przedmiotowej sprawie wyrokami: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 1997 r., sygn. akt IV SA 662/96, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2635/02. Wskazał, że w powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wykluczył możliwość potraktowania działki nr [...] jako mienia osobistego w rozumieniu ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, gdyż pojęcie to nie obejmuje gruntów. Z tego powodu należało wykluczyć jedną z przesłanek pozwalających na ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wynikających z art. 19 ust. 1 ww. ustawy.

Oceniający budowlany charakter działki [...] Wojewoda wyraźnie zaakcentował, że zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA 662/96, zobligowany był do uwzględnienia stanu istniejącego w dniu 8 marca 1958 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym i jednocześnie w dniu, w którym z mocy prawa nieruchomości spełniające przesłanki wymienione w przedmiotowej ustawie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Wojewoda wyjaśnił, że Prezydent Miasta w ponownie prowadzonym postępowaniu pozyskał ze zbioru Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie zdjęcie lotnicze terenu położonego w G. przy ul. P., m.in. działki nr [...] (obecnie działka nr [...], obręb nr [...]), z przełomu lat 1957/1958. Wynika z niego, iż przedmiotowa nieruchomość, jak również tereny sąsiadujące z nią, nie stanowiły obszarów zabudowanych, lecz łąki lub pola ("z uwagi na jakość obrazu, nie sposób ustalić, czy była to łąka, czy też innego rodzaju grunt rolny "). Według organu pierwszej instancji ustalenia te potwierdza oznaczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości wskazane w dziale I księgi wieczystej nr [...]. Z zapisu pkt 22 wynika, iż parcela nr [...] o pow. 936 m2 została odłączona i wpisana do księgi wieczystej nr [...] dopiero na podstawie wniosku z dnia 8 stycznia 1974 r. Organ ustalił, że przedmiotowa działka wchodziła w skład terenów określanych jako "rola", nie stanowiła ona zabudowanego podwórza ani ulicy - co jest w niniejszej sprawie bezsporne. Natomiast zapis w wykazach zmian gruntowych z 1953 r. i z 1957 r. wskazywał, że działka nr [..] użytkowana była jako łąka.

Organ stwierdził, że treść pism wnoszonych przez wnioskodawczynie w toku postępowania oraz zdjęcie lotnicze wskazują na brak jakiekolwiek zabudowy działki na przełomie lat 1957/1958.

Wojewoda wskazał również, że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się szkic obrazujący sieć kolejową w rejonie ul. P. w G., odnaleziony w Archiwum Państwowym w G. Oddział w G. w jednostce nr [...] - Zbiór map i planów dotyczących Miasta G., zgodnie z którym przez teren działki nr [...] (obecnie działka nr [...], obręb nr [...]) miały przebiegać trzy tory kolejowe nr: 2, 3 i 4. Jednakże, mimo poszukiwań, Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, nie zdołał ustalić, czy tory te rzeczywiście istniały. W piśmie z dnia 22 września 2014 r. A. wskazała, iż nie posiada materiałów źródłowych, mogących zobrazować czasookresy powstawania poszczególnych elementów infrastruktury kolejowej. Niemniej jednak można przypuszczać, że obszar ten był na pewno zabudowany infrastrukturą kolejową stacji rozrządowej w roku 1942 na podstawie archiwalnych map. Jak wynika ze zdjęcia lotniczego z przełomu lat 1957/1958, w tym okresie na przedmiotowej działce nie było zabudowy w postaci infrastruktury kolejowej.

Wojewoda, na podstawie zebranych przez organ pierwszej instancji, dokumentów stwierdził, że działka nr [...] (obecnie działka nr [...], obręb nr [...]) była w dniu 8 marca 1958 r. użytkowana jako łąka. Podkreślił jednak, że określenie sposobu korzystania z nieruchomości nie jest tożsame z jej przeznaczeniem.

Organ wyjaśnił, że orzekające w przedmiotowej sprawie sądy administracyjne wskazały na konieczność ustalenia nie tylko stanu faktycznego działki nr [...] istniejącego w dniu 8 marca 1958 r., ale również stanu prawnego, jaki obowiązywał w tej dacie. Ponieważ sądy stwierdziły, iż o uznaniu ww. działki za budowlaną przesądzałaby już możliwość jakiejkolwiek jej zabudowy, zadaniem organu prowadzącego postępowanie było, po zgromadzeniu materiału dowodowego, pozwalającego na jednoznaczne ustalenie charakteru przedmiotowej nieruchomości, wyjaśnienie czy obowiązujące w dacie 8 marca 1958 r. przepisy prawa dopuszczały możliwość jej zabudowania.

Wojewoda przytoczył wskazówki wykładni pojęcia "działka budowlana" zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2005 r. i wskazał, że zgodnie z art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tj.: Dz.U. z 1939 r., nr 34, poz. 216 ze zm.) nowe działki budowlane w osiedlach tworzy się: na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji terenów (art. 52-67); w drodze scalenia działek niezabudowanych, niezdatnych do zabudowania (art. 68-90); w drodze odpowiedniego łączenia działek wadliwie zabudowanych i niezdatnych do zabudowania (przekształcenia) (art. 144-170). Jednakże art. 52-67 ww. rozporządzenia zostały uchylone z dniem 31 lipca 1948 r. przez art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz.U. nr 35, poz. 240 ze zm.). W związku z powyższym organ I instancji przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 7 ust. 4 ww. ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., zgodnie z którym w braku prawomocnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tworzonych na skutek podziału działek powinno być zgodne z zasadami projektów tych planów. W przypadku, gdy nie przystąpiono jeszcze do sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego na projektowane przeznaczenie działek potrzebna jest zgoda właściwej regionalnej dyrekcji planowania przestrzennego .

Wojewoda wskazał, że zgodnie z opinią urbanistyczną nr [...] z dnia 28 października 1994 r. nie stwierdzono istnienia zatwierdzonego planu obejmującego ww. działkę, obowiązującego w 1958 r. Dla terenu G. pierwszym zatwierdzonym planem był "Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Zespołu [...]". Prace nad planem rozpoczęto w 1957 r., zakończono w 1960 - plan został zatwierdzony Uchwałą Prezydium WRN nr [...] z dnia 20 sierpnia 1962. Podkreślić należy, że podstawą powstania ww. planu był stan powstałych już wcześniej zabudowań. Jak wynika z pisma Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta z dnia 13 kwietnia 2015 r. nr [...] oraz załączonego do niego fragmentu mapy wraz z naniesioną przedmiotową nieruchomością, teren stanowiący działkę nr [...], KM [...], przy ul. P. w G., był przeznaczony pod uprawy rolne.

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej okoliczności Wojewoda uznał za słuszne stanowisko Prezydenta Miasta, że charakter rolny przedmiotowej nieruchomości wykluczał możliwość jakiejkolwiek zabudowy tego terenu przez jego prawnych właścicieli w dniu 8 marca 1958 r. Bowiem zgodnie ze wskazanym przez organ pierwszej instancji art. 5 ust. 2 pkt 4 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. nr 16, poz. 109), w projektowanym do 1957 r. Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Zespołu [...], wyraźnie musiałby zostać oznaczony sposób zabudowania tego terenu, poprzez oznaczenie: a) linii zabudowania, jakich nie mogą przekroczyć wznoszone budynki bądź w jakich budynki należy wznosić; b) ilości kondygnacji oraz dopuszczalnego odsetka zabudowanej powierzchni terenu lub dopuszczalnej intensywności zabudowania, wyrażonej stosunkiem sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków do całkowitej powierzchni działki; c) zarysów pionowych budynków, ich części oraz ogrodzeń; d) zasad architektonicznego ukształtowania budynków, ich części oraz ogrodzeń; e) rodzaju zabudowy (zwartej, grupowej, szeregowej, blokowej, wolnostojącej lub mieszanej, ogniotrwałej lub nie ogniotrwałej); f) charakteru zabudowy dla poszczególnych zespołów budynków ". W planie miejscowym, w odniesieniu do terenu, na którym usytuowana jest m.in. działka nr [...] (obecnie działka nr [...], obręb nr [...]), nie tylko nie ustalono ww. niezbędnych wymogów zabudowy, ale wyraźnie wskazano, iż stanowi ona teren przeznaczony pod uprawy rolne. W związku z tym również w opinii Wojewody, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż dniu 8 marca 1958 r., tj. dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, nie istniała możliwość jakiejkolwiek zabudowy ww. działki.

Mając powyższe na uwadze oraz kierując się treścią art. 19 ust. 1 ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. wskazano, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie przysługiwało, ponieważ nie była zabudowana domem jednorodzinnym, nie stanowiła również działki budowlanej, a tym bardziej nie należała do kategorii własności osobistej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących braku dowodów użytkowania działki nr [...] (obecnie działka nr [...], obręb nr [...]) jako upraw rolnych Wojewoda przytoczył § 9 ust. 1 instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy i wyciągi z rejestrów i dokumentów, stanowiących część operatu ewidencyjnego na obszarze m. st. Warszawy, m. Łodzi i miast stanowiących powiaty (M.P. nr 98, poz. 1135), zgodnie z którym grunty rolne dzieli się na następujące użytki rolne: grunty orne, ogrody uprawne, sady, łąki trwałe i pastwiska trwałe. Nadto powołał on § 8 ust. 1 pkt 1 instrukcji Ministra Rolnictwa z 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów (M.P. nr 38, poz. 379), zgodnie z którym użytki rolne, do których zalicza się: grunty orne (w tym grunty orne w uprawie, odłogi), ogrody, sady, łąki trwałe i pastwiska trwałe; do czasu uzyskania danych geodezyjnych dla określenia powierzchni ogrodów i sadów ".

Wojewoda wyjaśnił, że pomimo tego, że Prezydent Miasta skierował decyzję z dnia 12 czerwca 2015 r. do osoby zmarłej, tj. do J. M., która zmarła w dniu 12 sierpnia 2014 r., to jednak decyzja ta nie jest obarczona wadą nieważności z tego powodu, że jej spadkobiercy wiedzieli o wydaniu decyzji i to właśnie oni złożyli odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł w zaskarżonej decyzji o działce, która już nie istnieje, ponieważ na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta zmieniła numer. Z tego powodu konieczne było uchylenie ww. rozstrzygnięcia, a z uwagi na zebranie przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego pozwalającego na wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie, organ odwoławczy instancji orzekł co do istoty sprawy.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i nie zastosowanie w sprawie przepisu art. 19 ust.1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym poprzez błędną interpretację pojęcia "działka budowlana" i odmowę przyznania skarżącym odszkodowania,

2. prawa procesowego art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy w szczególności charakteru przedmiotowej działki oraz zawężającą interpretację pojęcia działka budowlana.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że głównym zarzutem formułowanym przez skarżących są błędy dowodowe, które doprowadziły do błędnych ustaleń faktycznych. Według nich bowiem żaden ze zgromadzonych dowodów nie potwierdza rolniczego wykorzystywania nieruchomości. W szczególności skarżący kwestionują wnioski wywiedzione ze zdjęcia lotniczego z lat 1957-1958, które ze względu na brak szczegółowości w ogóle nie powinno być brane pod uwagę. Zdaniem skarżących zgromadzone dowody potwierdzają budowlany charakter działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody uchylającą decyzję Prezydenta Miasta o odmowie ustalenia odszkodowania i orzekającą merytorycznie o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. P., oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...] (poprzednio oznaczoną jako działka nr [...], k.m. 16).

Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie o odszkodowaniu są przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37), zwanej dalej ustawą z 1958 r. One bowiem stanowiły podstawę przejęcia na własność Państwa działki oznaczonej wówczas nr [...]. Materiał dowodowy potwierdza, że w dniu 15 listopada 1973 r. Minister Komunikacji, działając na podstawie ustawy z 1958 r., która nadal obowiązuje, wydał orzeczenie stwierdzające przejście działki nr [...] z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 8 marca 1958 r., na własność Państwa.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), zwana dalej u.g.n., miała w niniejszej sprawie zastosowanie o tyle, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 stanowiąc, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, pozwolił określić organ właściwy do orzekania w przedmiocie wniosku o odszkodowanie. Bezsporną bowiem była okoliczność, że za przejęcie przedmiotowej nieruchomości nie zostało ustalone odszkodowanie, zaś postępowanie o ustalenie odszkodowania, wszczęte wnioskiem z 1990 r., nie zostało zakończone przed wejściem w życie u.g.n., która zgodnie z art. 233 w tej sytuacji stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Jednak poza dyspozycją art. 216 u.g.n., określającego katalog przepisów prawa będących podstawą wywłaszczenia nieruchomości, do zwrotu których mają zastosowanie przepisy u.g.n., pozostaje ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Ustawa ta bowiem zawiera kompletną materialnoprawną regulację zasad wypłaty odszkodowania. W konsekwencji przepisy u.g.n. nie miały zastosowania do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie wniesionego przez byłych właścicieli działki oznaczonej w dacie pozbawienia własności nr ewidencyjnym [...].

Istotnym w niniejszej sprawie pozostaje związanie przy orzekaniu, na zasadzie przepisu art. 153 p.p.s.a., wyrokami wydanymi uprzednio przez Naczelny Sąd Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 9 grudnia 1997 r., sygn. akt IV SA 662/96, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 20 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2635/02.

Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania określone w powołanych wyrokach determinowały kierunek działań podejmowanych przez kontrolowane organy administracji ponownie rozpoznające sprawę.

We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył możliwość uznania działki nr [...] za mienie osobiste w rozumieniu ustawy z 1958 r. oraz przesądził o konieczności badania przeznaczenia tej działki według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 2635/02 sformułował wskazówkę interpretacyjną wskazując, że o uznaniu działki za budowlaną decydować powinna możliwość jakiejkolwiek jej zabudowy, a nie tylko budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz poczynione na jego podstawie ustalenia i zastosowane do ich wyników przepisy prawa materialnego potwierdzają, że organy administracji obu instancji procedowały zgodnie ze wskazówkami określonymi w obu powyższych wyrokach oraz zastosowały ocenę prawną w nich wyrażoną.

Wyjaśnić należy, że zastosowanie do wywłaszczenia działki nr [...] (obecnie nr [...]) ustawy z dnia 1958 r. możliwe było dzięki dyspozycji art. 17 pkt 2 lit. b) tej ustawy, zgodnie z którą jej postanowienia stosuje się również do innego mienia (niż mienie przedsiębiorstwa), których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu. Działka nr [...] zajęta bez tytułu prawnego w 1938 r. przez A. pod budowę urządzeń kolejowych spełniała przesłanki zastosowania do niej przepisów ustawy z 1958 r. Jej przepis art. 2 umożliwił Ministrowi Komunikacji w 1973 r. stwierdzenie przejścia na własność Państwa działki nr [...].

Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. stanowił, że przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa następuje bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń i zobowiązań powstałych przed objęciem przedsiębiorstwa z wyjątkiem służebności gruntowych oraz zobowiązań mających swoje źródło w stosunku pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone. Wyjątkiem od tej zasady, uzasadnionym możliwością zastosowania przepisów ustawy z 1958 r. również do innego mienia niż mienie przedsiębiorstwa, czyli mienia prywatnego (indywidualnego), jest określona w art. 19 ust. 1 ustawy z 1958 r. możliwość uzyskania odszkodowania za przejęty na własność Państwa dom jednorodzinny, działkę budowlaną albo inne mienie stanowiące własność osobistą (art. 18). Wykładnia językowa powołanego przepisu prowadzi do jasnych rezultatów, według których właściciel miał prawo do odszkodowania za przejęte na własność przez Państwo na zasadach ustawy z 1958 r.:

1. dom jednorodzinny,

2. działkę budowlaną,

3. albo inne mienie stanowiące własność osobistą w rozumieniu art. 18 tej ustawy.

Z powyższego wynika, że o uzyskaniu odszkodowania przesądzał rodzaj przedmiotu własności przejętej przez Państwo.

W związku ze związaniem wytycznymi poprzednio orzekających sądów administracyjnych organy wyeliminować musiały z analizy przesłanek odszkodowania mienie stanowiące własność osobistą, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że działka nr [...] takiego mienia nie stanowi z tego powodu, że pojęcie to nie obejmowało gruntów.

Zgodnie ze wskazami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy ponownie orzekające po przekazaniu sprawy dążyły do zweryfikowania budowalnego charakteru działki nr [...] w dacie wejścia w życie ustawy z 1958 r., tj. w dniu 8 marca 1958 r. W tym celu Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, w ponownie prowadzonym postępowaniu pozyskał ze zbioru Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie zdjęcie lotnicze terenu położonego w G. przy ul. P., m.in. działki nr [..] (obecnie działka nr [...], obręb nr [...]), z przełomu lat 1957/1958. Wynika z niego, iż przedmiotowa nieruchomość, jak również tereny sąsiadujące z nią nie stanowiły obszarów zabudowanych, lecz łąki lub pola. Powyższe potwierdza również treść księgi wieczystej nr [...], gdzie w dziale I pkt 22 wskazano, że parcela nr [...] o pow. 936 m2 została odłączona i wpisana do księgi wieczystej nr [...] dopiero na podstawie wniosku z dnia 8 stycznia 1974 r. Przed tą datą natomiast działka ta wchodziła w skład nieruchomości, których sposób korzystania określono jako: "podwórze zabudowane, rola i ulice". Bezspornym jest, że działka nr [...] nie stanowiąc zabudowanego podwórza ani ulicy musiała wchodziła w skład terenów określanych jako "rola". Potwierdza to również zapis w wykazach zmian gruntowych z 1953 r. i z 1957 r., zgodnie z którymi sposób użytkowania działki nr [...] to łąka.

W ocenie Sądu, organy mogły skutecznie oprzeć się w swoich ustaleniach na wyżej wskazanych dowodach, albowiem ich wartość dowodowa nie została skutecznie podważona. Opierając się na dowodach pochodzących z 1957 r. i z przełomu 1957 i 1958 r. oraz na zdjęciu lotniczym organy nie naruszyły żadnych zasad postępowania dowodowego. Kwestionowana przez skarżących zła jakość zdjęcia lotniczego umożliwiała dokonanie na jego podstawie ustaleń, że analizowany teren nie stanowił terenu zabudowanego, a jego rolniczy charakter został ustalony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Organy prawidłowo również zweryfikowały prawne możliwości przeznaczenia działki nr [...] w dacie wejścia w życie ustawy z 1958 r. pod jakąkolwiek zabudowę.

Działając w tym zakresie zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sformułowanymi w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 2635/02, organy przytoczyły przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz.U. nr 35, poz. 240 ze zm.), której art. 7 ust. 4 stanowił, że w braku prawomocnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tworzonych na skutek podziału działek powinno być zgodne z zasadami projektów tych planów. W przypadku, gdy nie przystąpiono jeszcze do sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego na projektowane przeznaczenie działek potrzebna jest zgoda właściwej regionalnej dyrekcji planowania przestrzennego.

W toku postępowania pozyskano opinię urbanistyczną nr [...] z dnia 28 października 1994 r., według której "nie stwierdzono istnienia zatwierdzonego planu obejmującego ww. działkę, obowiązującego w 1958 r. Dla terenu G. pierwszym zatwierdzonym planem był Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Zespołu [...]. (...) Prace nad planem rozpoczęto w 1957 r., zakończono w 1960 r. - plan został zatwierdzony Uchwałą Prezydium WRN w G. nr [...] z dnia 20 sierpnia 1962 r. Podkreślić należy, że podstawą powstania ww. planu był stan powstałych już wcześniej zabudowań. Jak wynika z pisma Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta z dnia 13 kwietnia 2015 r. nr [...] oraz załączonego do niego fragmentu mapy wraz z naniesioną przedmiotową nieruchomością, "teren stanowiący działkę nr [...], KM [..]., przy ul. P. w G., był przeznaczony pod uprawy rolne ".

Konfrontując powyższe okoliczności faktyczne z treścią obowiązujących wówczas przepisów z zakresu planowania przestrzennego, organy doszły do prawidłowego wniosku, że brak ustalenia w odniesieniu do działki nr [...] w Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Zespołu [...] uchwalonym w 1960 r. niezbędnych wymogów zabudowy oraz wyraźnie wskazanie, że stanowi ona teren przeznaczony pod uprawy rolne, wykluczał możliwość jakiejkolwiek zabudowy tego terenu w dniu 8 marca 1958 r.

Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 pkt 4 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. nr 16, poz. 109), w projektowanym do 1957 r. Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Zespołu [...], wyraźnie musiałby zostać oznaczony sposób zabudowania tego terenu poprzez oznaczenie: a) linii zabudowania, jakich nie mogą przekroczyć wznoszone budynki bądź w jakich budynki należy wznosić; b) ilości kondygnacji oraz dopuszczalnego odsetka zabudowanej powierzchni terenu lub dopuszczalnej intensywności zabudowania, wyrażonej stosunkiem sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków do całkowitej powierzchni działki; c) zarysów pionowych budynków, ich części oraz ogrodzeń; d) zasad architektonicznego ukształtowania budynków, ich części oraz ogrodzeń; e) rodzaju zabudowy (zwartej, grupowej, szeregowej, blokowej wolnostojącej lub mieszanej, ogniotrwałej lub nie ogniotrwałej); f) charakteru zabudowy dla poszczególnych zespołów budynków ". To nie miało miejsca w odniesieniu do terenu obejmującego działkę nr [...].

W ocenie Sądu na podstawie zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego organy obu instancji poczyniły wiarygodne ustalenia faktyczne, doprowadziły do prawidłowego wniosku, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, nie istniała możliwość jakiejkolwiek zabudowy działki oznaczonej obecnie nr [...]. Nie stanowiła ona zatem działki budowlanej, co uzasadniało na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z 1958 r. odmowę ustalenia odszkodowania.

Podniesione w skardze zarzuty uchybień procesowych jak i błędów w stosowaniu przepisów prawa materialnego nie są uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.