II GSK 1334/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-14	
Data wpływu	2022-08-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk	
Symbol z opisem	6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc	
Hasła tematyczne	Zawieszenie/podjęcie postępowania	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 266/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 97 § 1 pkt 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 165; art. 18 ust. 7 pkt 5, art. 18 ust. 10; Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1728; art. 3; Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 266/22 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 19 listopada 2021 r. nr SKO-NA-4130-7/21 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od J. G. na rzecz I. Sp. z o.o. w B. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 266/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 19 listopada 2021 r. znak SKO-NA-4130-7/21 w przedmiocie zawieszenia postępowania: uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz J. G. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2021 r., Burmistrz Miasta Zakopane orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie cofnięcia udzielnego I. Sp. z. o.o. w Z. zezwolenia z dnia 29 marca 2021 r., nr II/A/24/2021, na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu B. przy ul. [...], wskazując w jego podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz stwierdzając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Z pisma pełnomocnika spółki I. Sp. z o.o. z dnia 5 lipca 2021 r. wynika bowiem, że przed Sądem Rejonowym w Zakopanem, w sprawie o sygn. akt I C 31/21, jest prowadzone postępowanie w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu nr [...] przy ul. [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Wynik postępowania toczącego się przed sądem powszechnym, ma więc w ocenie organu, istotne znaczenie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, po rozpatrzeniu zażalenia J. G. stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, że na wniosek złożony w dniu 2 marca 2021 r. przez I. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w lokalu B. przy ul. [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w dniu 29 marca 2021 r. zostało udzielone zezwolenie nr II/A/24/2021.

W piśmie z dnia 14 czerwca 2021 r. adresowanym do organu I instancji J. G. podał, że firma I. Sp. z o.o., nie dostała pozwolenia na sprzedaż alkoholu w lokalu, którego jest właścicielem, a działalność prowadzi bezumownie. Z wydruku z dnia 11 czerwca 2021 r. działu II księgi wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowego lokalu wynika bowiem, że na podstawie umowy z dnia 3 września 2020 r. to on jest właścicielem przedmiotowego lokalu.

W dniu 18 czerwca 2021 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielonych spółce I. Sp. z o.o. oraz wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień w sprawie.

W dniu 5 lipca 2021 r. pełnomocnik I. Sp. z o.o. przedłożył wyjaśnienia na piśmie, wnosząc o umorzenie postępowania z uwagi na brak spełnienia przesłanek do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w Zakopanem w sprawie o sygn. akt I C 31/21 o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu nr [...] przy ul. [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Podniósł, że wszystkie wymogi konieczne do uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zostały przez spółkę spełnione, a obecnie nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki do cofnięcia posiadanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Podał, że w dniu 25 stycznia 2021 r. "L. Spółka jawna" wystąpiła przeciwko J. G. z pozwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu nr [...] przy ul. [...] z rzeczywistym stanem prawnym wyjaśniając, że źródłem niezgodności jest nieważność umowy sprzedaży z dnia 3 września 2020 r., której efektem jest brak wywołania skutku prawnego w postaci skutecznego przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości. Sąd Rejonowy wszczął postępowanie oraz udzielił wnioskowanego w pozwie zabezpieczenia. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 3 lutego 2021 r., które jest wykonalne od dnia 4 lutego 2021 r., J. G. nie może dokonywać jakichkolwiek czynności rozporządzających w stosunku do własności lokalu [...] położonego w budynku nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji zasadnie ocenił, że w sprawie wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak wynika z analizy akt sprawy, J. G., pomimo wykazania wpisem do księgi wieczystej swego prawa własności do lokalu, w którym I. Sp. z o.o. prowadzi – na podstawie wydanych jej zezwoleń – sprzedaż napojów alkoholowych, wobec wydanego przez Sąd Rejonowy w Zakopanem w dniu 3 lutego 2021 r. postanowienia w sprawie z powództwa L. Sp. j. o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu nr [...] przy ul. [...] z rzeczywistym stanem prawnym, nie może dokonywać jakichkolwiek czynności rozporządzających w stosunku do własności wymienionego lokalu. Wynik toczącego się postępowania przed sądem, ma istotne znaczenie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, bowiem dopiero prawomocne zakończenie postępowania sądowego i rozstrzygnięcie spornej w nim kwestii odnoszącej się do prawa własności wymienionego lokalu umożliwi wydanie właściwego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu odwoławczego nie jest więc trafny zarzut skarżącego, że postępowanie prowadzone w sprawie sygn. akt I C 31/21 nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na stanowisko, że skoro brak jest w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o toczących się postępowaniach sądowych i w związku z tym skarżący jest uprawniony do dysponowania przedmiotowym lokalem, organ odwoławczy podniósł, że nie jest ono trafne, albowiem pozostaje w oczywistej sprzeczności z wiążącym strony i organy postanowieniem Sądu Rejonowego w Zakopanem z dnia 3 lutego 2021 r. w sprawie sygn. akt I C 31/21. W odpowiedzi natomiast na zarzut, że I. Sp. z o.o. prowadząca w przedmiotowym lokalu sprzedaż napojów alkoholowych nie dysponuje zgodą skarżącego, jako wspólnika L. Sp. j., tj. poprzedniego właściciela, organ odwoławczy podniósł, że do zawarcia umowy najmu nie była wymagana zgoda drugiego wspólnika.

Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że nie jest ono zgodne z prawem co – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. – uzasadniało uchylenie tego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że sprawa dotycząca uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie ma bezpośredniego związku ze sprawą administracyjną w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia 29 marca 2021 r., nr II/A/24/2021, które zostało udzielone I. Sp. z o.o. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu B. przy ul. [...], a tym samym, że takie powództwo nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego miałoby być uzależnione wydanie rozstrzygnięcia w ww. sprawie administracyjnej.

Z swej istoty – jak podniósł – zagadnienie wstępne to takie, bez którego nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Istota zagadnienia wstępnego polega na tym m.in., że postępowanie w jego zakresie powinno być w toku i nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz bez rozstrzygnięcia takiego zagadnienia nie jest możliwe wydanie decyzji. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Wymagana jest zatem konieczność zaistnienia bezpośredniego związku pomiędzy sprawą główną, a tzw. zagadnieniem wstępnym.

Zdaniem Sądu I instancji, samo wniesienie powództwa o uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym do właściwego sądu cywilnego nie prowadzi do zmiany stosunków własnościowych. Nawet zamieszczenie stosownej wzmianki w treści księgi wieczystej o wniesieniu takiego powództwa, nie powoduje ograniczenia praw i obowiązków właścicielskich tego podmiotu, który aktualnie figuruje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Dopiero stosowny wyrok sądu powszechnego będzie w tym zakresie miał charakter wiążący, stosownie do art. 365 § 1 k.p.c., o ile stanie się prawomocny. Dla określenia praw i obowiązków właściciela nieruchomości, nie stanowi przeszkody spór cywilny o własność. Skutkiem powództwa w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawym i zabezpieczenia powództwa przez wpis ostrzeżenia do księgi wieczystej jest wyłączenie dobrej wiary nabywcy przy sprzedaży nieruchomości, a nie wyłączenie uprawnień i obowiązków aktualnego właściciela do posiadanej nieruchomości.

Złożenie powództwa w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece nie stanowi przeszkody do wykonywania prawa własności przez podmiot wpisany aktualnie do księgi wieczystej, a tym samym takie powództwo nie stanowi także przeszkody do przeprowadzenia i merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia wydanego w dniu 29 marca 2021 r. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu B. przy ul. [...], udzielonego I. Sp. z o.o., wszczętego na wniosek podmiotu aktualnie wpisanego w księdze wieczystej. Nie zostało bowiem dotychczas obalone domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, z jakiego korzysta wpisany w księdze wieczystej podmiot (właściciel), na podstawie 3 k.w.h.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił uczestnik postępowania I. Sp. z o.o. w B., zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Spółka wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego – tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędną wykładnię wyrażonego tam domniemania prawnego o zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym,

2) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 97 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu z uwagi na brak tytułu prawnego do lokalu nie może być zawieszone przez organ administracyjny do czasu zakończenia postępowania cywilnego związanego z ustaleniem właściciela tego lokalu, podczas gdy wydanie decyzji o cofnięciu ww. zezwolenia zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii własności tego lokalu, która jest obecnie przedmiotem postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w Zakopanem pod sygn. akt I C 31/21 i leży w wyłącznej kompetencji sądów powszechnych,

3) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uchylenie orzeczeń organów I i II instancji w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak oddalenia skargi w sytuacji, gdy zaszła przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu,

5) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 6 w zw. z art. k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. oraz art. 1 w zw. z art. 2 par. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego poprzez bezpodstawne uznanie zgodności z prawem wpisu prawa własności na rzecz J. G. w księdze wieczystej o numerze [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w Zakopanem, podczas gdy ani Burmistrz Miasta Zakopane, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie posiadają ustawowych kompetencji do rozstrzygania sporu cywilnoprawnego dotyczącego ważności i skuteczności czynności prawnej na podstawie której doszło do ujawnienia prawa własności wpisanego na rzecz J. G. w dziale II ww. księgi wieczystej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia udzielnego I. sp. z. o.o. w Z. zezwolenia z dnia 29 marca 2021 r., nr II/A/24/2021, na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży stwierdził, że nie jest ono – podobnie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Zakopane – zgodne z prawem, co uzasadniało uchylenie tych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., albowiem – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, wynik postępowania zainicjowanego przed Sądem Rejonowym w Zakopanem powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przywołanego przepisu prawa, albowiem nie stanowi przeszkody wykonywania prawa własności przez podmiot wpisany aktualnie do księgi wieczystej, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że takie powództwo nie stanowi także przeszkody do przeprowadzenia i merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia wydanego w dniu 29 marca 2021 r. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu B. przy ul. [...], udzielonego I. Sp. z o.o.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Odnosząc się do zarzutów z pkt 2 – 4 petitum skargi kasacyjnej – których wspólnym mianownikiem jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – wobec przywołanego powyżej stanowiska Sądu I instancji stanowiącego konsekwencję przyjęcia, że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania wymienionego przepisu prawa trzeba stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie spółka nie bez usprawiedliwionych podstaw podważa prawidłowość tego stanowiska.

W punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

W rozumieniu przywołanego przepisu prawa – jak w pełni zasadnie należałoby wnioskować na podstawie jego treści, a także rodzaju, a tym samym istoty przeszkody procesowej, o której w nim mowa – zagadnienie wstępne, to zagadnienie, którego elementy konstrukcyjne są następujące, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy; 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), które – w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – stanowi tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), a które może stanowić odrębny przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd jest – co trzeba podkreślić – koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Przy tym, co również ma swoje znaczenie, zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tego ostatniego na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" – co trzeba podkreślić – rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1792/19). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14).

Przy tym, rekonstrukcja treści przywołanego przepisu prawa, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać również obowiązku ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza – co należy zaakcentować – treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, tj. decyzji wydawanej w sprawie głównej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 97), co oznacza, że kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się, nie może być rozstrzygnięta – zgodnie z zasadą aktualności – sprawa administracyjna (por. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2003/10, s. 31).

Przedstawione podejście do rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie uzasadnia – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że nie jest nim uprzednie rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sprawy z powództwa o uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości lokalowej stanowiącej punkt (miejsce) sprzedaży napojów alkoholowych zgodnie z zezwoleniami udzielonymi I. Sp. z o.o. przez Burmistrza Miasta Zakopane.

Wobec istoty spornej w sprawie kwestii wymaga przypomnienia – i zarazem podkreślenia – że z akt sprawy wynika, że: 1) I. Sp. z o.o. w B. występując w dniu 2 marca 2021 r. z wnioskiem o wydanie trzech rodzajów zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wskazała, jako punkt sprzedaży alkoholu nieruchomość położoną w Z. przy ul. [...], legitymując się – jak wymaga tego art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – tytułem prawnym do wymienionego lokalu w postaci umowy najmu, którą w dniu 21 września 2020 r. zawarła z L. Sp.j., jako właścicielem tego lokalu; 2) w dniu 29 marca 2021 r. Burmistrz Miasta Zakopane udzielił I. Sp. z o.o. zezwolenia nr II/A/24/2021; 3) pismem z dnia 11 czerwca 2021 r., adresowanym do Urzędu Miasta Zakopane, J. G. powiadomił, że wymieniona umowa najmu jest bezprawna, albowiem została zawarta z podmiotem niebędącym właścicielem lokalu; z wydruku z dnia 11 czerwca 2021 r. działu II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowego lokalu wynika bowiem, że na podstawie umowy z dnia 3 września 2020 r. to on jest właścicielem przedmiotowego lokalu; 4) pismem z dnia 18 czerwca 2021 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielonych spółce I. Sp. z o.o.; 5) pozwem z dnia 25 stycznia 2021 r. L. Sp.j. wystąpiła przeciwko J. G. o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu nr [...] przy ul. [...] podnosząc, że źródłem niezgodności jest nieważność umowy sprzedaży z dnia 3 września 2020 r. i brak wywołania skutku prawnego w postaci skutecznego przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości; 5) postanowieniem z dnia 3 lutego 2021 r. Sąd Rejonowy w Zakopanem udzielił wnioskowanego w pozwie zabezpieczenia, na mocy którego J. G. nie może dokonywać jakichkolwiek czynności rozporządzających w stosunku do własności lokalu [...] położonego w budynku nr [...].

Przedstawione fakty oraz zdarzenia prawne nie pozostają bez wpływu na wniosek, że z punktu widzenia przedmiotu postępowania zainicjowanego wnioskiem J. G. – a mianowicie, postępowania w sprawie cofnięcia udzielonych I. Sp. z o.o. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych – dla jego wyniku zasadnicze znaczenie ma kwestia odnosząca się do zaktualizowania się przesłanek wydania tej decyzji.

Mianowicie, i ściślej rzecz ujmując, przesłanki, o której jest mowa w art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – który określając warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży stanowi, że jest nią, między innymi, posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży – w związku z art. 18 ust. 10 pkt tej ustawy – z którego wynika, że organ zezwalający cofa zezwolenie na sprzedaż alkoholu w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych – co w świetle przywołanych powyżej faktów oraz zdarzeń prawnych wiąże się – najogólniej rzecz ujmując – z potrzebą odpowiedzi na pytanie, czy I. Sp. z o.o. spełnia wymieniony warunek.

Zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

Dokument ten ma walor legitymacyjny w prowadzonym postępowaniu. Jakkolwiek faktem jest, że ustawodawca nie określił jakiego rodzaju dokument walor ten posiada, to jednak operując na gruncie przywołanego przepisu pojęciem "tytułu prawnego" nadał mu szerokie znaczenie, z którego wynika, że może to być zarówno tytuł o charakterze prawno-rzeczowym, jak i tytuł o charakterze obligacyjnym wynikający z zawartej przez wnioskodawcę umowy. Istotne przy tym jest to, aby tytuł prawny, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa był skuteczny wobec osób trzecich, w szczególności wobec właściciela lokalu i organów administracji publicznej (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 371/09; 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 855/1; 20 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1831/21).

Skoro celem analizowanej regulacji prawnej jest, aby podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych posiadał uprawnienie do korzystania z lokalu, w którym ma prowadzić określoną reglamentowaną działalność, to powinno być oczywiste, że tytuł prawny do takiego lokalu powinien być skuteczny erga omnes.

W sytuacji więc, gdy podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wywodzi tytuł prawny do lokalu ze stosunku zobowiązaniowego (umowy najmu), to okolicznością istotną dla oceny skuteczności tego tytułu prawnego jest to – co trzeba podkreślić w relacji do przywołanych powyżej faktów oraz zdarzeń prawnych, o czym mowa dalej – jak kształtują się stosunki własnościowe nieruchomości stanowiącej przedmiot tego stosunku zobowiązaniowego, co siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że zarówno w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jak i w postępowaniu w sprawie jego cofnięcia, właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany rozstrzygnąć – dokonując w koniecznym do tego zakresie ocen ze sfery prawa cywilnego – czy przedłożone dokumenty i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych albo w sprawie jego cofnięcia, stanowią dostateczną podstawę wniosku, że podmiot ubiegający się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu legitymuje się skutecznym tytułem prawnym do lokalu albo, że posiadając to zezwolenie nie przestrzega (nie spełnia) już jego warunków, albowiem nie legitymuje się już skutecznym tytułem prawnym do lokalu, a więc innymi słowy, czy stanowią one dostateczną podstawę wniosku odnośnie do zaktualizowania się albo braku zaktualizowania się warunku prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych, o którym stanowi art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W świetle powyższego, wobec przedmiotu postępowania głównego, w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wbrew stanowisku Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się jednak przesłanki stosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przywołane powyżej – a wynikające z akt sprawy – fakty i zdarzenia prawne w aż nadto oczywisty sposób potwierdzają istnienie sporu prawnego między L. Sp.j. i J. G., którego przedmiotem jest tytuł prawny do lokalu położonego w Z. przy ul. [...] – który to spór prawny zawisł przez Sądem Rejonowym w Zakopanem w sprawie I C 31/21 w związku z powództwem L. Sp.j. przeciwko J. G. o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla wymienionego lokalu z rzeczywistym stanem prawnym – a więc do lokalu, który stanowił przedmiot umowy najmu zawartej przez L. Sp.j. (jako wynajmującym) z I. Sp. z o.o. (jako najemcą), a mianowicie umowy, która w aktualnie prowadzonym postępowaniu głównym ma stanowić przedmiot oceny wyznaczonej treścią art. 18 ust. 7 pkt 5 w związku z ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Podkreślając w związku z powyższym i zarazem w korespondencji do przedstawionego powyżej rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., że – co jest aż nadto oczywiste – kwestia oceny prawidłowości wpisu w księdze wieczystej, gdy budzi on zastrzeżenia odnośnie do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, stanowi sprawę cywilną i należy do właściwości sądów powszechnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2292/20; por. również np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5460/16) – co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że trafny jest również zarzut z pkt 5) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego skarżąca spółka nie bez usprawiedliwionych podstaw podkreśla, że "[...] ani Burmistrz Miasta Zakopane, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie posiadają ustawowych kompetencji do rozstrzygania sporu cywilnoprawnego dotyczącego ważności i skuteczności czynności prawnej na podstawie której doszło do ujawnienia prawa własności [...]" – wobec przywołanych powyżej faktów oraz zdarzeń prawnych stanowiących faktyczną podstawę zainicjowania postępowania głównego w rozpatrywanej sprawie – a mianowicie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – nie można pomijać również tej istotnej okoliczności – która z kolei nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że za nie mniej trafny należało uznać zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej – że domniemanie prawne, o którym jest mowa w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zarówno w aspekcie pozytywnym (§ 1), jak i negatywnym (§ 2), ma charakter domniemania prawnego wzruszalnego i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym – a mianowicie w trybie art. 10 wymienionej ustawy, a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie czyni to I. Sp. z o.o. – albo w każdym innym postępowaniu, jako przesłanka rozstrzygnięcia (zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia z 17 czerwca 1960 r., sygn. akt III CR 328/60).

Wobec tego więc, że – jak podkreślono na wstępie – brak uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w przedstawionym powyżej jego rozumieniu, wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego, a jego zaistnienie lub ujawnienie się powoduje, że sprawa administracyjna nie może być rozstrzygnięta zgodnie z zasadą aktualności, to w świetle przedstawionych argumentów stanowisko Sądu I instancji należało uznać za nieprawidłowe.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z tym więc, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 19 listopada 2021 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.