II SAB/Wa 618/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-15	
Data wpływu	2023-10-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 2146/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Krajowej Rady Fizjoterapeutów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Radę Fizjoterapeutów do rozpoznania wniosku D. B. z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Krajowej Rady Fizjoterapeutów na rzecz D. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
D. B. (dalej: Skarżący) przedmiotem skargi uczynił bezczynność Krajowej Izby Fizjoterapeutów (dalej: Organ) w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] lipca 2023 r., w którym zwrócił się do Organu o:

1) udzielenie informacji o wszystkich audytach (lub czynnościach

o podobnym charakterze), jakie były prowadzone w Organie w okresie od

1 czerwca 2022 r. do dnia złożenia wniosku ze wskazaniem przedmiotu audytu;

2) przesłanie kopii zawartych umów na prowadzenie każdego z audytów;

3) przesłanie kopii raportu z postępowania konkursowego o wyborze najkorzystniejszej oferty do przeprowadzenia każdego z audytów, a jeśli postępowania konkursowe nie się odbyły, to o przedstawienie informacji, na jakiej podstawie wyłoniono firmy do ich przeprowadzenia;

4) przesłanie kopii faktur za wykonanie audytów i przedstawienie wszystkich kosztów, jakie poniósł Organ z tytułu przeprowadzonych audytów;

5) przesłanie kopii raportów wraz z wnioskami ze wszystkich powadzonych audytów.

W odpowiedzi na wniosek pismem nr [...] z [...] lipca 2023 r. Organ poinformował Skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej,

a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przez przepisy ustawy

z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Wewnętrzne audyty przeprowadzane na zlecenie Organu są realizowane w zakresie jego własnych środków, nie zaś środków publicznych. Zgodnie bowiem z art. 83 ustawy z 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz.U.

z 2023 r., poz. 1213 ze zm., dalej: u.z.f.) działalność samorządu jest finansowana ze składek członkowskich, z innych źródeł, a w szczególności z dotacji, subwencji, darowizn i spadków i działalności gospodarczej. Zgodnie również z art. 62 ust. pkt 13 u.z.f. samorząd wykonuje swoje zadania, w szczególności zarządza majątkiem własnym. W tej sytuacji należy przyjąć, że ewentualne: kopie zawartych umów na prowadzenie każdego z audytów, kopie raportu z postępowania konkursowego

o wyborze najkorzystniejszej oferty, kopie faktur za wykonanie audytów, kopie raportów wraz wnioskami, finansowane są ze środków własnych organu i nie podlegają udostępnieniu (co do ich treści i wartości) w trybie u.d.i.p.

Przeprowadzanie wewnętrznych audytów jest realizowane w zakresie środków własnych samorządu zawodowego fizjoterapeutów, pochodzących ze składek członkowskich, nie zaś ze środków publicznych. Należy odróżnić sytuację organu realizującego zadania publiczne ze środków publicznych a organu realizującego inne funkcje, jednak posiadającego własny wkład pieniężny, który w żaden sposób nie pochodzi ze środków z budżetu państwa czy gminy czy środków unijnych.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) skargę na bezczynność Organu w zakresie rozpoznania ww. wniosku, zarzucając Organowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia

1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż

w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez niezastosowanie się do ww. przepisów, polegające na niezrealizowaniu w jakimkolwiek zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

3) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, podczas gdy żądana informacja dotyczy organizacji samorządu i jego majątku (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i f u.d.i.p.), zasad funkcjonowania samorządu zawodowego (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) oraz majątku samorządu zawodowego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

oraz wnosząc o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi

i o stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie

Ponadto Organ zwrócił się do Sądu o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:

1) uchwały nr [...] Organu z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu Organu za rok 2022;

2) uchwały nr [...] Organu z dnia [...] listopada 2022 r. w sprawie zatwierdzenia budżetu Organu za rok 2023 r.;

3) uchwały nr [...] Organu z dnia [...] kwietnia 2023 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zatwierdzenia budżetu Organu za rok 2023 r.

na okoliczność wykazania, że działalność Organu, w tym przeprowadzane

i zlecane audyty na wniosek Organu finansowane są ze środków własnych Organu,

a nie ze środków publicznych, a w związku z powyższym, informacje w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej w ramach u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu.

W uzasadnieniu Organ podtrzymał stanowisko zajęte w odpowiedzi na wniosek oraz dodał, że dokumenty wytworzone w trakcie przeprowadzania audytów wewnętrznych i w związku z nimi należy uznać za dokumenty wewnętrzne, które nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Skarżącego.

Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Warszawa 2011 r., s. 109).

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie powiadamia wnioskodawcy o wysokości opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Poza tym sąd musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona

w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności

w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", PPP nr 6/2012, s. 75 i n., oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, CBOSA; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak się zdaje, w sprawie nie ulega wątpliwości Stron, że Organ należy do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Dla porządku Sąd stwierdza, że Organ jest obowiązany do udostępnianie informacji publicznej, co wynika wprost z literalnego brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów zawodowych.

W świetle art. 3 u.z.f. samorząd zawodowy fizjoterapeutów reprezentuje osoby wykonujące zawód fizjoterapeuty oraz sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (ust. 1), natomiast jego jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, jest Krajowa Izba Fizjoterapeutów z siedzibą w [...] (art. 4).

Zarzewie prawnego sporu między Stronami mieści się w odpowiedzi na pytanie, czy informacja objęta wnioskiem Skarżącego posiada przymiot publicznej.

Zdaniem Sądu należy udzielić na nie twierdzącej odpowiedzi.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Ogólne pojęcie informacji publicznej ustawodawca konkretyzuje w art. 6 u.d.i.p. W przepisie tym wskazuje, jakiego rodzaju informacje publiczne podlegają udostępnieniu, lecz nie tworzy ich zamkniętego katalogu. Wśród nich wymienia informacje o majątku samorządów zawodowych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" u.d.i.p.). W art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca stanowi natomiast, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Wobec braku w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" u.d.i.p. ograniczeń w co do zakresu pojęcia "majątek", przyjmuje się, że pojęcie to należy odnosić nie tylko do nieruchomości, ale i zasobów pieniężnych, mienia ruchomego oraz innych składników majątku w szerokim rozumieniu. Oznacza to, że informacją publiczną o majątku samorządów zawodowych będzie w konsekwencji treść każdej zawartej przez tę jednostkę umowy cywilnoprawnej, dotyczącej tak rozumianego majątku, w tym mającej wpływ na stan tego majątku czy sytuację prawną jego składników. Sposób zarządzania tym majątkiem oraz sposób gospodarowania środkami publicznymi powinien być bowiem transparentny (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2424/21, LEX nr 3447518).

W świetle powyższych uwag nie budzi wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja objęta wnioskiem - stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w zakresie swej pełnej treści.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd zgodnie, z którym prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową.

Audyty, umowy na prowadzenie każdego z audytów, raporty z postępowania konkursowego wyborze najkorzystniejszej oferty do przeprowadzenia z każdego audytów, informacje (faktury) za wykonanie audytów oraz kopii raportów wraz z wnioskami ze wszystkich prowadzonych audytów, których udostępnienia żąda skarżący stanowi obiektywną i niezależną ocenę funkcjonowania Organu pod względem legalności, celowości, gospodarności i rzetelności.

W sytuacji gdy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi u.d.i.p. zawiera sformułowanie, że informacją publiczną jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, to tym samym prawidłowe jest stanowisko, że informacja żądana we wniosku jest informacją publiczną.

Dokument w postaci audytu nie jest wprawdzie dokumentem urzędowym, jest jednak dokumentem oficjalnym funkcjonującym samodzielnie, posiadając cechy obiektywizmu, niezależności oraz bezstronności, dlatego też audyt jest dokumentem, który podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3059/21).

Jeżeli dokument w postaci audytu stanowi informację publiczną to wniosek o jej udostępnienie powinien zostać rozpoznany zgodnie z unormowaniami zawartymi

w u.d.i.p., które determinują sposób i formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jest to: 1) czynność udostępnienia informacji publicznej, 2) decyzja o odmowie jej udostępnienia, 3) decyzja o umorzeniu postępowania.

Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt. 1 sentencji.

Oceniając, czy bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., należy podkreślić, że rażącym naruszeniem prawa jest takie ciężkie naruszenie, z którym związane są cechy wyraźnej

i niewątpliwej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie do zaakceptowania

w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyrok Sądu z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 745/20).

Z kolei w wyroku z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 NSA wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Sądy uznają, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli organ np. przez rok od dnia wpłynięcia wniosku nie podjął żadnej czynności w sprawie (zob. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 14/15) lub nie wykonał obowiązku udostępnienia informacji publicznej nałożonego nań przez sąd w prawomocnym wyroku (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 26 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 169/17).

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa

w bezczynności Organu. Organ odpowiedział na wniosek Skarżącego, zachowując

14-dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a jego bezczynność nie wynikała ze złej woli czy lekceważenia Skarżącego, lecz z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p; stąd też Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w pkt. 2 sentencji.

Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia spraw. W myśl art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez nią koszty sądowe, koszty jej przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa

w sądzie, natomiast zgodnie z art. 211 w zw. z art. 212 § 1 p.p.s.a. koszty sądowe obejmują opłaty sądowe (wpis i opłata kancelaryjna) i zwrot wydatków.

W niniejszej sprawie Sąd na poczet kosztów postępowania zaliczył wpis od skargi w wysokości 100 (stu) zł, i na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 3 sentencji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt p.p.s.a., wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym

w składzie trzech sędziów.