Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S. NSA Joanna Tuszyńska S. NSA Anna Szkodzińska S. WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Klasztoru [...]" z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala

II SA/Kr 604/19

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2007 r. ([...]) Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie dachu w budynku frontowym oraz przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne z garażem podziemnym na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. dla Firma C

Decyzją z dnia 5 listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO.[...]) utrzymało w mocy ww. decyzję.

We wniosku z dnia 13 lipca 2011 r. (data wpływu do organu) Klasztor [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2007 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Decyzji tej Klasztor zarzucił:

- rażące naruszenie art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji

- rażące naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich - tj. Zakonu o charakterze zamkniętym i klauzurowym - do prawa nienaruszalności miejsca przeznaczonego przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu religijnego;

- rażące naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyrażenie zgody na zamianę walorów zabytkowych przebudowanej kamienicy, w tym niedopuszczalną zmianę konstrukcji kubaturowej bryły dachu; kamienicy będącej nie tylko obiektem zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], ale także kamienicy znajdującej się w obrębie układu urbanistycznego miasta K. w granicach Plant wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A-1 decyzją z dnia 22 maja 1933 roku, oraz uznaną za pomnik historii "[...] - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 roku. Historyczne centrum K. znajduje się także na liście obiektów Światowego Dziedzictwa UNESCO.

- rażące naruszenie art. 6 kpa oraz art. 8 kpa poprzez wydanie przedmiotowej decyzji z pominięciem uzasadnionego interesu Zakonu, jako zgromadzenia o charakterze zamkniętym i klauzurowym, kościelnej osoby prawnej znajdującej się w bezpośrednim otoczeniu i polu oddziaływania przedmiotowej Inwestycji osoby trzeciej.

Decyzją z dnia 9 lutego 2012 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia 5 listopada 2007 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2007 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła firma G w K. oraz [...] w W..

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2012 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 9 lutego 2012 r.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1659/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 9 lutego 2012 r.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2113/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 742/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 9 lutego 2012 r.

Sąd wskazał między innymi, że niepowołanie w treści przepisów Konkordatu, jako źródła ograniczeń czy ochrony interesów osób trzecich, nie stanowi wady rażącego naruszenia prawa albowiem takie naruszenie przepisów postępowania nie przesądza ani tego, że nie były one brane pod uwagę lecz nie uznano ich za źródło ograniczeń z zakresu zagospodarowania przestrzennego adekwatnych do konkretnego stanu faktycznego sprawy, ani tego że wydający pozwolenie na budowę przepisów takich nie uwzględni przy ocenie określonych rozwiązań architektonicznych. Odnośnie budowy tarasu wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie podstawowe parametry planowanej inwestycji, nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach projektowych. To organ wydający pozwolenia na budowę, który kontroluje konkretny projekt budowlany może i powinien samodzielnie ocenić czy przyjęte w nim rozwiązania (np. taras, otwory okienne) umożliwiają wgląd na teren sąsiedni, w tym przypadku objęty klauzurą, oraz czy powyższe można uznać za naruszenie postanowień art. 5 i 8 Konkordatu

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r. (II OSK 1122/16) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku, podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Decyzją z dnia 19 marca 2019 r. ([...]) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., póz. 1945) oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., póz. 1302 ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2007 r. (SKO.[...]) oraz wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 30 kwietnia 2007 r. ([...]) orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie dachu w budynku frontowym oraz przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zarzuty Klasztoru zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2007 r. i decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2007 r. są bezzasadne. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa jedynie podstawowe parametry planowanej inwestycji, nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach projektowych. To organ wydający pozwolenia na budowę działając w oparciu o przepisy prawa budowlanego, który kontroluje konkretny projekt budowlany może i powinien samodzielnie ocenić czy przyjęte w nim rozwiązania (np. taras, otwory okienne) umożliwiają wgląd na teren sąsiedni, w tym przypadku objęty klauzurą oraz czy powyższe można uznać za naruszenie postanowień art. 5 i 8 Konkordatu. Wniosek Inwestora określał inwestycję, jako modernizację budynku wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową oficyny. W treści wniosku wskazano funkcję zabudowy - budynek apartamentowy z parkingiem podziemnym pod oficyną i podwórcem. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2007 r. po doprecyzowaniu wniosku określała inwestycję, zgodnie z zamiarem inwestora, jako przebudowę dachu w budynku frontowym oraz przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym na terenie działki nr [...]. Wydane w postępowaniu zwykłym decyzje przewidują taką właśnie funkcję zabudowy. Sama zaś zabudowa mieszkaniowa nie jest uznawana za zabudowę uciążliwą, a fakt realizacji parkingu podziemnego dodatkowo ogranicza ewentualne ujemne oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Nadto działka nr [...] jest zabudowana kamienicą frontową oraz oficyną i jak wynika z załącznika nr [...] do decyzji pkt 3, znajduje się w terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Za bezsporne należy przy tym uznać, że również na terenie klasztoru jest realizowana funkcja mieszkaniowa (służy on bowiem mniszkom również w tym celu).

W decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2007 r w załączniku nr 1 pkt 7 - Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich podano, że "Realizacja przedmiotowej inwestycji nie może powodować uciążliwości i ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich dotyczących przede wszystkim: zabezpieczenia dostępu do drogi publicznej; ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności; ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje promieniowanie; ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza, wody gleby; ochrony przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Skoro w wskazane wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego, decyzja nie może też wpływać negatywnie na ochronę osób trzecich wynikającą z Konkordatu. Charakterystycznym jest, że w punkcie tym nie powołano żadnych przepisów.

Także w pkt 9 załącznika nr 1 decyzji z dnia 30 kwietnia 2007 r. jest przewidziany obowiązek takiej ochrony albowiem zapisano tam, że projekt budowlany należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi takimi jak: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Polskimi Normami oraz przepisami szczególnymi, zapewniając równocześnie ochronę interesów osób trzecich.

Nie można przypisać kwestionowanym decyzjom ani rażącego naruszenia art. 5 i art. 8 Konkordatu, ani też uznać, że w taki sposób naruszają wymogi wskazane w art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p. Tym samym - co także wskazał WSA w Krakowie, a stanowisko to podtrzymał NSA w Warszawie, brak jest przesłanek by stwierdzić, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Nie można również przyjąć, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2007 r. ani decyzja organu l instancji z dnia 30 kwietnia 2007 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 §1 pkt 1 kpa). W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek okoliczności mogących świadczyć o tym, że decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa); dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (art. 156 § 1 pkt 3 kpa); były niewykonalne w dniu ich wydania i ich niewykonalność ma charakter trwały art. 156 §1 pkt 5 kpa); w razie ich wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 kpa); zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. (art. 156 § 1 pkt 7 kpa).

Na powyższą decyzję Klasztor [...] "[...]" z siedzibą w K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 oraz 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 89, póz. 415 ze zm.), dalej jako "u.z.p." w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, póz. 717 ze zm.), przez bezzasadne przyjęcie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawierać ma wyłącznie ogólne rozwiązania projektowe, które uszczegóławiane są następnie w wydawanym przez odpowiedni organ pozwoleniu na budowę, podczas gdy decyzja ta powinna określać także wymagania dotyczące interesów osób trzecich, których zakres ochrony jest następnie konkretyzowany zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, póz. 414 ze zm);

- bezzasadne uznanie, że art. 42 ust. 1 uzp jest niejasny i nie precyzuje, w czym rażące naruszenie ma się przejawiać, podczas gdy zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 5 uzp decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich;

- pominięcie, że organ w treści wydawanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek określić między innymi także rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 42 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym);

- bezzasadne przyjęcie, że przepisy Konkordatu nie są przepisami które należy badać na etapie ustalania warunków zabudowy pomimo, że przepisy te wskazują na wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w trakcie ustalania warunków zabudowy;

2. art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z art. 9, 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 kwietnia 2007 r. i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2007 r. nie naruszają dobra strony skarżącej, jakim jest nienaruszalność miejsc kultu, podczas gdy realizacja inwestycji zagraża przeznaczeniu i istocie Zakonu, jako miejsca kultu religijnego o charakterze klauzurowym;

3. naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa poprzez nienależyte wykonanie wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy oraz błędną ocenę stanu faktycznego i dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym tj. w szczególności poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz z pominięciem znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (w szczególności dołączonej do wniosku koncepcji architektonicznej karta 23) przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz brak odniesienia do argumentacji, że sam fakt podwyższenia linii zabudowy sąsiedniej narusza klauzurowość Klasztoru oraz przeoczenie okoliczności, iż planowana budowa tarasu była okolicznością bezsporną i wynikała chociażby z załączonej do wniosku Koncepcji architektonicznej, czym określała zakres sprawy;

4. art. 107 § 3w zw. z art. 8 kpa oraz art. 11 kpa poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny, z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji, a w szczególności poprzez:

- nieuwzględnienie przez organ, że wniosek inwestora nie przewidywał tarasu, jako elementu planowanej nadbudowy, podczas gdy z Koncepcji architektonicznej załączonej do wniosku (karta 23 akt sprawy) w szczególności szkiców tam zamieszczonych — strona 2 i 9 wynika jednoznacznie, że wniosek obejmował budowę tarasu;

- okoliczność, że organ w zaskarżonej decyzji ponownie podniósł kwestię planowanego tarasu, co kolejny raz przesądziło o ograniczeniu rozważań tylko do tej kwestii, natomiast pominął, że sama zaplanowana wysokość nadbudowy o 2 kondygnacje (3.5 metra) narusza klauzurowość zakonu, skoro zrealizowana inwestycja przewyższy mur klasztoru i umożliwi osobom postronnym wgląd na teren Klasztoru;

- ponowne stwierdzenie, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie można oceniać, czy planowana inwestycja narusza klauzurowość Klasztoru, podczas gdy już sam fakt podwyższenia sąsiedniej zabudowy o 3,5 metra przesądza o możliwości naruszenia klauzurowego charakteru Klasztoru;

4. art. 156 § 1 pkt 2 kpa i 107 § 3 kpa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2007 r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia5 listopada 2007 r., podczas gdy obie decyzje były wadliwe i prawidłowa kontrola winna doprowadzić do wniosku, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Podniesiono nadto, że dokonując wykładni przepisów art. 40 ust. 1 i 42 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle powołanych w toku postępowania argumentów, organ odwoławczy winien był uznać, że przepisy Konkordatu mające fundamentalny charakter w zakresie regulacji funkcjonowania miejsc kultu w Rzeczpospolitej Polskiej, podobnie jak przepisy środowiskowe czy sanitarne winny być brane pod uwagę już na etapie wydawania decyzji WZ. W konsekwencji winno mieć miejsce stwierdzenie nieważności ww. decyzji, gdyż ustalone warunki zabudowy (w zakresie ustalonej w sprawie wysokości zabudowy, a tylko pobocznie wynikowo, także planowanego tarasu) są rażąco sprzeczne z gwarantowaną Konkordatem klauzurowością Klasztoru jako emanacją nienaruszalności miejsc kultu.

Zdaniem strony skarżącej, a wbrew stanowisku organu odwoławczego, już na etapie wydawania decyzji WZ organy mają obowiązek zbadać i dokonać oceny czy wysokość przyszłej zabudowy (konkretyzowana w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale dopuszczana już w decyzji WZ) nie będzie stanowić faktycznego naruszenia lub chociażby tylko zagrożenia dla miejsca kultu w postaci klauzurowego klasztoru. Decyzje o pozwoleniu na budowę są wydawane w oparciu o decyzje ustalające warunki zabudowy i są przez te drugie determinowane. W celu jak najpełniejszego zapewnienia zgodności planowanej zabudowy z wymogami przepisów szczególnych, kontrola winna odbywać się już na etapie decyzji WZ, a jedynie uzupełniająco, także na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę. Naruszenie konkordatu możliwe jest bowiem na obu tych etapach równorzędnie, jak to ma miejsce w analizowanej sprawie.

Podniesiono również, że organ odwoławczy ponownie nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i nie zbadał całego materiału dowodowego przez co dokonał ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Przedstawiona w uzasadnieniu argumentacja nie obejmuje wyczerpującego rozważenia rzeczywistego wpływu inwestycji na byt i dalsze funkcjonowanie miejsca kultu religijnego, jakim jest Klasztor, a przytoczone w uzasadnieniu argumenty są nieadekwatne do przedmiotu sprawy. Organ kolejny raz oparł bowiem swój wywód na twierdzeniu, że wniosek inwestora nie przewidywał tarasu, jako elementu planowanej nadbudowy, podczas gdy z Koncepcji architektonicznej załączonej do wniosku (karta 23 akt sprawy) w szczególności szkiców tam zamieszczonych - strona 2 i 9 wynika jednoznacznie, że wniosek obejmował budowę tarasu.

Organ pominął również fakt nadbudowy o ponad 3 metry istniejącej zabudowy, co narusza klauzurowość zakonu. Nadto po raz kolejny błędnie argumentował, że nie jest możliwe na etapie ustalania warunków zabudowy ocenienie czy planowana inwestycja narusza klauzurowość Klasztoru, podczas gdy już sam fakt podwyższenia sąsiedniej zabudowy o 3.5 metra przesądza o możliwości naruszenia klauzurowego charakteru Klasztoru. Nie odniesiono się również do wpływu nadbudowy oficyny na wolność sprawowania kultu i nienaruszalność miejsca jego sprawowania. Organ wskazał jedynie na funkcję mieszkaniową planowanej zabudowy i funkcję mieszkaniowa Klasztoru, nie dokonując żadnej oceny wpływu tej konkretnej inwestycji na nieruchomość sąsiednią. Tym samym powołanie się przez organ na ogólne rozumiana "nieuciążliwość zabudowy mieszkaniowej" trudno uznać za adekwatne zbadanie możliwości wpływu inwestycji na funkcjonowanie ww. miejsca kultu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe

stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2020 r. (data wpływu do Sądu 15 kwietnia 2020 r.) do skargi ustosunkowały się również strony postępowania - [...] z siedzibą w W., [...] oraz [...]

Strony zgodziły się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2015 r.

Podniesiono, że w dotychczasowym postępowaniu strona skarżąca eksponowała kwestię tarasu, jako decydującą o tym, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie powinna się ostać. Obecnie w sferze zarzutów kładzie nacisk już na całe podniesienie oficyny budynku, które zdaniem strony skarżącej ma łamać normy wynikające z zapisów Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską (niżej zwanego "Konkordatem"). Rzecz w tym, że w toku postępowania strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby sam fakt podniesienia budynku mógł zagrażać klauzurze Klasztoru. Stwierdzenie, że jakoby o nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy decyduje "fakt nadbudowy o ponad 3 metry istniejącej zabudowy, co narusza klauzurowość zakonu" (s. 6) jest niczym nie poparte. Jak się ma to dokonywać i jak ma to wynikać z Konkordatu nie wyjaśniono, choć jednocześnie w skardze bardzo wyraźnie podkreślono, że przyczyną nieważności "nie jest kwestia budowy tarasu" (s.6). Jednocześnie zarzucono, że to niezbadanie kwestii budowy tarasu było błędem organu.

Zdaniem stron postępowania konstruowanie przez stronę skarżącą analogii pomiędzy Konkordatem, a przepisami sanitarnymi pomija kluczową okoliczność, jaką jest poziom skonkretyzowania norm prawnych. Konkordat buduje ogólne reguły, podczas gdy przepisy sanitarne mają w większości charakter szczegółowy. Wskazane w art. 42 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "przepisy szczególne" nie są tym samym co szczegółowe rozwiązania architektoniczne oparte o określone przepisy. Gdyby podążać tokiem myślenia prezentowanym w skardze należałoby uznać, że decyzja wz winna wskazywać wszelkie możliwe obostrzenia architektoniczne z tymi sanitarnymi włącznie

Przeciwstawiono się tezie jakoby przepisy Kodeksu Prawa Kanonicznego stanowiły wiążące dla organów państwa źródło prawa. Tym samym zarzut naruszenia art 8 ust. 1 i 3 oraz art 4 Konkordatu w związku z kanonami w szczególności 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego wskazuje na wadliwą interpretację przepisów Konkordatu dokonywaną przez odniesienie do przepisów wewnątrzkościelnych, a nie do przepisów powszechnie obowiązujących - w tym dotyczących planowania przestrzennego. Nadto, wbrew stanowisku zawartym w skardze, zgodnie z Kodeksem Prawa Kanonicznego miejscami przeznaczonymi do sprawowania kultu nie są domy zakonne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja zaskarżona – to decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, a więc w szczególnych, określonych odpowiednimi przepisami, uwarunkowaniach. Sądowa kontrola takiej decyzji uwarunkowania te musi uwzględniać.

Pierwszym i podstawowym takim uwarunkowaniem jest to, że punktem odniesienia dla oceny kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, jest stan rzeczy istniejący i stan prawny obowiązujący w chwili jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania wad decyzji i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Art. 16 kpa stanowi ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 kpa. Z tego względu nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniające. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu będącego podstawą prawną decyzji administracyjnej, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych.

Naruszenie prawa materialnego może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli błędnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Inaczej mówiąc błąd w subsumcji polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Takie naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" ścierają się jednakże dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie.

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to znaczy oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. l, s. 69 i n.). Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym .

Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, iż przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84, i z dnia 30 listopada 1999 r., V S.A. 876/99, Lex nr 50137. Wyrażono w nich pogląd, że o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony".

Należy odnotować także stanowisko łączące w sobie oba wskazane wyżej. Wedle niego o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne...,s. 206).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r. II OSK 1122/16 stan rozpoznawanej sprawy odniósł zarówno do treści norm prawa materialnego i procesowego, które miały być rażąco naruszone, jak i do skutków ewentualnych naruszeń. Przypomnieć należy, że w/w wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2015 r. uchylającego decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 kwietnia 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r. NSA wskazał, że do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa niewystarczające jest ustalenie, że przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organy nie wzięły pod uwagę przepisów szczególnych, jeżeli temu ustaleniu nie towarzyszyło jednoznaczne określenie, jakie skutki wywarło powyższe zaniechanie. W szczególności za niewystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy było samo w sobie, przywołane w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia 23 sierpnia 2012 r., "pominięcie" postanowień Konkordatu jako umowy międzynarodowej, a także stwierdzenie, że planowana inwestycja, jako "wkraczająca w zastany układ urbanistyczno-architektoniczny", powinna dopasować się do zlokalizowanego w jej sąsiedztwie miejsca sprawowania kultu. Niewystarczające jest też, zdaniem NSA stwierdzenie, że zakwestionowane przez organ nadzoru decyzje naruszały art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli ocena wskazująca, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spowodowało pojawienie się możliwości oglądania wewnętrznego terenu klasztoru, który był dotąd niedostępny dla osób trzecich, nie może być traktowana jako adekwatna w odniesieniu tak do przedmiotu rozstrzygnięcia, jak i charakteru prawnego spornej decyzji.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny, przywołując treść art. 5 i art. 8 ust. 1 i 3 Konkordatu stwierdził, że "decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądzając konkretnych rozwiązaniach technicznych przyszłego obiektu. Z tej perspektywy inwestycja obejmująca swoim zakresem ustalenie warunków nadbudowy budynku oficyny nie mogła być traktowana jako mogąca prowadzić do naruszenia art. 8 ust. 3 Konkordatu, gdyż określenie w decyzji parametru wysokości projektowanej nadbudowy budynku oficyny nie stanowiło ingerencji w uprawnienia Klasztoru [...] do niezakłóconego sprawowania na terenie obiektów klasztornych kultu, nawet jeżeli miałby on być wykonywany w warunkach klauzury papieskiej. Tego rodzaju ingerencja mogłaby nastąpić w przypadku zatwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej rozwiązań projektowych, które czyniłyby praktykowanie życia kontemplacyjnego jako zasadniczego elementu praktykowanego kultu niemożliwym lub utrudnionym na terenie zabudowy klasztoru w stopniu pozwalającym przyjąć, że doszło do złamania zakazu nienaruszalności tego miejsca. Doprowadzić do wskazanego skutku na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogły kwestionowane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Prezydenta Miasta K., gdyż wyrażenie zgody na podwyższenie wysokości istniejącego budynku (o ok. 3 – 3,5 m od stanu istniejącego) samo w sobie nie przesądzało, że miejsce dotychczasowego sprawowania kultu na terenie Klasztoru [...] "[...]" przestało być do tego celu odpowiednie. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie do przyjęcia takiego wniosku w żaden sposób nie upoważniały".

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Nie ma wątpliwości, że opisana powyżej ocena pozostawała dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wzizt wiążąca i pozostaje wiążąca obecnie dla Sądu. W zaskarżonej obecnie decyzji uwzględniono dość jednoznaczne oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odnoszące się do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, a prowadzące do wniosku o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wzizt z dnia 30 kwietnia 2007 r.

Sformułowane w skardze zarzuty w istocie stanowią polemikę z opisanym stanowiskiem sądów.

I tak w odniesieniu do braku wskazania zapisów Konkordatu w ramach warunków ochrony interesów osób trzecich WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r. wskazał, że w doktrynie podkreśla się trafnie, że "ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego może następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (przepisów szczególnych w sytuacji braku planu). Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego (przepisami szczególnymi) to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach (tak Z. Niewiadomski, artykuł RPEiS 1998/1/61). Określanie wymagań dla nowej zabudowy, w tym dotyczących ochrony osób trzecich, nie polega na wskazaniu ustaw, z których mogą one wynikać albo powołaniu treści tam znajdujących się przepisów. Określenie wymagań nie pełni roli informacyjnej. Polega ono na sformułowaniu obowiązków inwestora, wynikających z norm należących przedmiotowo do dziedziny zagospodarowania przestrzennego, tj. dotyczących przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad zagospodarowania znajdujących się w przepisach szczególnych poprzez ich zastosowanie, a więc skonkretyzowanie. Brak określonych warunków nie zawsze jest równoznaczny z pominięcia przepisów szczególnych, natomiast wskazuje iż nie zostały one uznane za źródło przydatne do wyartykułowania określonych wymogów dotyczących przeznaczenie terenu i warunków zagospodarowania, którymi byłby związany organ wydający pozwolenie na budowę. Niewskazanie w decyzji określonych regulacji samo przez się nie stanowi wady rażącego naruszenia prawa". W kwestionowanej decyzji wziz warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich zostały określone w dostateczny sposób, co wyraźnie potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny

Wbrew zarzutowi skargi w zaskarżonej decyzji nie stwierdzono, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zapisy Konkordatu nie podlegają badaniu. Nie została zakwestionowana teza zawarta w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2015 r,. że "Konkordat jest elementem prawa powszechnie obowiązującego, zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinna naruszać jego przepisów, nawet jeżeli wprost nie regulują one tej problematyki". Stwierdzono natomiast w decyzji (zresztą za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że kwestionowana decyzja wzizt , określająca jedynie podstawowe parametry planowanej inwestycji i nieprzesądzająca o szczegółowych rozwiązaniach projektowych, nie mogła wskazanych przepisów Konkordatu, i to w sposób rażący, naruszyć. Innymi słowy zaskarżona decyzja w pełni uwzględnia stanowisko WSA i NSA, zgodnie z którym to organ wydający pozwolenia na budowę, który kontroluje konkretny projekt budowlany może i powinien samodzielnie ocenić czy przyjęte w nim rozwiązania (np. taras, otwory okienne) umożliwiają wgląd na teren sąsiedni, w tym przypadku objęty klauzurą, oraz czy powyższe można uznać za naruszenie postanowień art. 5 i 8 Konkordatu.

Nietrafne są pozostałe zarzuty skargi. Jak już wyżej wskazano postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy, w tym na ponownym ustalaniu całości stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalony stan faktyczny pozwala na dokonanie oceny zarzutu rażącego naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zupełności odpowiada kodeksowym wymogom; wyłożono w nim klarownie motywy rozstrzygnięcia z uwzględnieniem okoliczności sprawy i stanu prawnego.

Wobec powyższego skargę, jako oczywiście nieuzasadniona, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nalegało oddalić.