II OSK 1503/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2023-07-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1296/22	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735;  art. 155; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1296/22 w sprawie ze skargi T. K. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2022 r., znak: DON.7100.65.2022.ANE w przedmiocie zmiany decyzji o nakazie rozbiórki oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1296/22, oddalił skargę T. K. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2022 r., znak: DON.7100.65.2022.ANE, w przedmiocie zmiany decyzji o nakazie rozbiórki.

Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania L. K. i T. K., uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 28 lutego 2022 r., znak: WOP.771.3.51.2021.MN (wydaną w oparciu o art. 155 k.p.a.), w części dotyczącej wniosku T. K. o zmianę ostatecznej decyzji WINB z dnia 26 czerwca 2000 r., znak: WNB-OA/7141/307/00/MN i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej. WINB ww. decyzją z dnia 26 czerwca 2000 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229), art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 26 kwietnia 2000 r., znak: PINB-7141/215/2000/TB, nakazującą L. K. rozbiórkę pomieszczeń lokalu nr 1, dobudowanych do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], o wymiarach: 8,40 m x 3,15 (3.30) m - od strony podwórka oraz 4,65 m x 4,47 m - od strony granicy z działką nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 "p.p.s.a." przez jego zastosowanie (a zarazem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" "p.p.s.a." przez jego niezastosowanie), polegające na oddaleniu skargi na zaskarżoną decyzję administracyjną, mimo że decyzja ta została oparta na błędnej wykładni przepisu art. 155 k.p.a. wyrażającej się w uznaniu, że:

a) w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana tzw. związanej ostatecznej decyzji administracyjnej (w tym przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego), także wówczas, gdy wniosek o zmianę tej decyzji nie zmierza do zniesienia obowiązku rozbiórki, a jedynie do ograniczenia zakresu rozbiórki ze względu na wadliwe (zbyt szerokie) określenie zakresu rozbiórki w decyzji ostatecznej - podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu uzasadnia wniosek przeciwny (o braku przeszkód do dokonania takiej zmiany, skoro nie prowadzi ona do zniesienia samego obowiązku rozbiórki wynikającego ze "związanej" części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej);

b) w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne skorygowanie wady zawartej w decyzji ostatecznej, jeśli ustalenie tej wady wiązałoby się z koniecznością dokonania odmiennego - od przyjętego przez organ administracji publicznej w decyzji ostatecznej - ustalenia faktycznego w sprawie - podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu uzasadnia wniosek przeciwny (o braku przeszkód do dokonania takiego odmiennego ustalenia);

c) stan powagi rzeczy osądzonej wynikający z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na ostateczną decyzję administracyjną stoi na przeszkodzie skorygowaniu wady zawartej w tej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. - podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu uzasadnia wniosek przeciwny (o braku, wynikających z istnienia stanu powagi rzeczy osądzonej, przeszkód do dokonania takiej korekty).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie dopuszczalna była zmiana decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z dyspozycją którego, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Skład orzekający ma świadomość, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie jest niejednolite. Jeszcze do niedawna prezentowane było, w przeważającym stopniu, stanowisko o braku możliwości zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji o charakterze związanym, tj. o nakazie rozbiórki. W nowszym orzecznictwie pojawiają się stanowiska odrębne przyjmujące możliwość zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. w stosunku do takich decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2851/21 i powołane w nim orzecznictwo i stanowisko doktryny). W niniejszej sprawie nie można jednak pominąć zapadłego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2593/17, oddalającego skargę kasacyjną L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1313/16, którym została oddalona skarga L. K. na decyzję GINB z dnia 31 marca 2016 r., znak DON.7100.158.2016.JGC, utrzymującą w mocy decyzję WINB z dnia 27 stycznia 2016 r., znak: WOP.771.3.74.2015.AM, odmawiającą uchylenia, w trybie art. 155 k.p.a., ww. decyzji WINB z dnia 26 czerwca 2000 r. Otóż, w wyroku tym NSA wskazał, że "przepisy art. 154 i 155 K.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju sankcją administracyjną jest nakaz rozbiórki za naruszenie przepisów Prawa budowlanego"; "Warunkiem zastosowania art. 155 K.p.a. jest, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na samowoli budowlanej (budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę) oraz wbrew przepisom o usytuowaniu budynków, traktowane jest właśnie jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania wskazanego trybu, określonego w art. 155 K.p.a. w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki. W razie ustalenia, że zachodzi przesłanka negatywna, sprzeciwiająca się zastosowaniu art. 155 K.p.a., nie dochodzi już do badania, czy spełnione są inne, określone tym przepisem przesłanki takie jak istnienie słusznego interesu strony, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki (por. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 840; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05; wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 862/05; por. także odnoszący się do art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36)". Wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2593/17, ma moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. (orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby). Istota tej mocy wyraża się w tym, że wszystkie "podmioty", o których mowa w ww. przepisie, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Na takie właśnie związanie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Złożona skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu odnoszącego się do podstawy prawnej z art. 170 p.p.s.a. W tym miejscu należy zauważyć, że autor środka zaskarżenia, redagując zarzut oparty na błędnej wykładni art. 155 k.p.a. stwierdził, że stan powagi rzeczy osądzonej wynikający z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na ostateczną decyzję administracyjną nie stoi na przeszkodzie skorygowaniu wady zawartej w tej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., jednakże należy przyjąć, że to stanowisko odnosi się do braku przeszkód do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji wydanej w trybie zwykłym, a która była kontrolowana przez sąd administracyjny. Skład orzekający, co do zasady, podziela ten podgląd, nie wchodząc w szczegóły (dot. charakteru decyzji - związana, niezwiązana), nie ma on jednak przełożenia na niniejszą sprawę z przyczyny o której mowa wyżej. Stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną odnośnie zakresu postępowania i możliwości zmiany decyzji rozbiórkowej co do "nadmiarowej" części obiektu, należy uznać za irrelewantne. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjnego uznał za zasadne zaakcentować, że aprobuje rozważania Sądu Wojewódzkiego, poparte orzecznictwem sądowoadministracyjnym (m.in. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09; z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3160/14), sprowadzające się do uznania, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, nie może być kolejną instancją administracyjną służącą weryfikacji dokonanych ustaleń faktycznych. Do tego zaś zmierza skarżący kasacyjnie występując z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji o nakazie rozbiórki.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.