Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S.A. na akt Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie powołania biegłego rewidenta do przeprowadzenia badania rocznego sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej postanowił : odrzucić skargę

W dniu [...] maja 2006 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej powołał Spółkę E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do przeprowadzenia badania rocznego sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej za rok 2005 oraz wyników kosztów na rok 2006 A. S.A. z siedzibą w W., pod względem ich zgodności z przepisami prawa oraz zatwierdzonymi przez Prezesa UKE, instrukcją i opisem kalkulacji kosztów. W treści Powołania organ szczegółowo określił min. przedmiot i zakres badania, warunki przeprowadzenia badania, sposób badania oraz jego harmonogram. Do aktu zostały dołączone w formie załączników : 1) umowa pomiędzy Prezesem UKE a powołanym audytorem określająca szczegóły powyższego badania, 2) wykaz zasad, określających sposób przeprowadzenia audytu.

Pismem z dnia 24 maja 2006 r. A. S.A. wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższym powołaniem. W uzasadnieniu zarzuciła organowi naruszenie Prawa telekomunikacyjnego, ustawy o rachunkowości oraz przepisów Kpa.

W piśmie z dnia 26 czerwca 2006 r. skierowanym do A. S.A. Prezes UKE uznał, iż nie wykroczył w przedmiotowym Powołaniu poza ustawowy zakres powołania i nie złamał zasad praworządności, zatem w jego ocenie zarzuty spółki są bezzasadne.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2006 r. A. S.A. reprezentowana przez radcę prawnego A. M., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej skargę na powyższy akt powołania przez organ biegłego rewidenta do przeprowadzenia badania rocznego sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej skarżącej spółki.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi, iż w powołaniu dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj.

- art. 53 ust. 6 ustawy – prawo telekomunikacyjne z dnia 16 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 171,poz. 1800, z póź. zm., dalej zwana Prawem telekomunikacyjnym),poprzez przyjęcie przez Prezesa UKE, iż celem powołania nie jest wyłącznie wskazanie osoby biegłego rewidenta, lecz akt ten może zastąpić umowę o audyt regulacyjny, - art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. Nr 76, poz. 694, z późn. zm., zwana dalej ustawą o rachunkowości) w związku z art. 51 pkt 5 lit. a prawa telekomunikacyjnego, poprzez przyjęcie, iż przeprowadzenie badania nie wymaga zawarcia umowy pomiędzy A. a biegłym rewidentem,

- art. 65 ust. 2 i ust. 5 ustawy o rachunkowości, poprzez rozszerzenie przez Prezesa UKE ustawowego zakresu pojęcia opinii oraz raportu z badania,

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., nr 9, poz. 26, z późn. zm.) zwanego dalej Kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wykroczenie przez Prezesa UKE poza ustawowy zakres powołania oraz rozszerzenie ustawowego zakresu pojęcia opinii i raportu z badania.

W dniu 25 sierpnia 2006 r. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższą skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi sprawy. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Przedmiotem skargi jest akt powołania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej biegłego rewidenta do przeprowadzenia badania rocznego sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej A. S.A.

Zgodnie z art. 3 § 2 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, iż powołanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, spółki E. Sp. z o.o. do przeprowadzenia badania rocznego sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej A. S.A. nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ponieważ nie jest decyzją ani postanowieniem wydawanym w postępowaniach wymienionych w pkt 2 - 3. Dlatego też kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania w/w aktu kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy można uznać powołanie biegłego rewidenta przez Prezesa UKE, w oparciu o przepisy Prawa Telekomunikacyjnego, za określony w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd podziela, że przedmiot skargi przewidzianej w powołanym artykule zakreślają następujące elementy :

a) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art.3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy,

b) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli,

c) akt lub czynność musi mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,

e) akt lub czynność musi być skierowane do indywidualnych podmiotów,

f) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa.

(Tadeusz Woś, Hanna Krysiak – Molczyk, Marta Romańska : Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 59 – 60).

Zdaniem Sądu powołanie biegłego rewidenta wydane w trybie art. 53 ust. 6 Prawa Telekomunikacyjnego nie spełnia wszystkich powyższych przesłanek, a co za tym idzie nie może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że akt ten nie spełnia kryterium przedmiotowego skargi wymienionego w pkt b), gdyż powołanie biegłego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej bowiem z aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mamy do czynienia, tylko wtedy gdy w sposób prawnie wiążący wpływa on na sytuacje prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołuje określony skutek prawny jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem. Zgodnie zaś z przepisami Prawa Telekomunikacyjnego powołanie biegłego rewidenta ma na celu jedynie weryfikację prawidłowości poczynionych przez operatora kalkulacji kosztów. Jeżeli dokonana przez niezależnego rewidenta ocena wykaże rozbieżności w stosunku do kalkulacji przedstawionej przez operatora dopiero decyzją Prezesa UKE można nałożyć na stronę obowiązek odpowiedniego dostosowania opłat określając ich minimalny lub maksymalny poziom (art. 39 ust. 4 Prawa Telekomunikacyjnego). Taki tryb postępowania, określony przez przepisy ustawy, wskazuje jednoznacznie, iż sam fakt powołania biegłego rewidenta nie wywołuje skutków w sferze prawnej kontrolowanego podmiotu. Jest to jedynie akt, który ma umożliwić organowi ewentualne wydanie decyzji kończącej postępowanie i nakładającej na skarżącą stosowne obowiązki. W ocenie Sądu dopiero decyzja kończąca postępowanie i nakładająca na stronę konkretne obowiązki zrodzi po stronie skarżącej, po wyczerpaniu stosownego trybu odwoławczego, uprawnienie do wniesienia skargi, w treści której będzie mogła ona podnieść wszelkie zarzuty mające wpływ na jej,

wadliwość, w tym także dotyczące sposobu powołania biegłego rewidenta oraz zakresu samego powołania.

Wskazać należy także, że przedmiotowy akt powołania nie dotyczy również uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, kryterium przedmiotowe omówione w pkt. f), istnieć bowiem musi ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem danego obowiązku a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z prawa. W ocenie Sądu sformułowanie "dotyczy" użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem. Rozpatrując w tym kontekście przedmiotowy akt powołania stwierdzić należy, że jest on tylko etapem postępowania mającego na celu skonkretyzowanie obowiązków i uprawnień skarżącego w ostatecznej decyzji wydanej przez Prezesa UKE.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż skarga, wniesiona przez A. S.A. nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, mając zaś na uwadze, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd orzekł jak w postanowieniu.