Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 546/17 w sprawie ze skargi A. A. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie podziału Województwa [...] na obwody łowieckie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 546/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uwzględniając skargę A. A., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżoną uchwałą Sejmik dokonał podziału województwa zachodniopomorskiego na obwody łowieckie, numerację, opisy granic, dane powierzchniowe i informacje dotyczące typu, lesistości i organów wydzierżawiających obwody łowieckie zamieszczając powyższe dane w załączniku nr 1 do uchwały, zaś mapę z oznaczeniem granic obwodów łowieckich w załączniku nr 2 (§ 1 uchwały). Uchwała podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2014 r.

Powyższą uchwałę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. A., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki rolnej o numerze księgi wieczystej [...] położonej w obwodzie łowieckim [...]. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P 19/13), którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.) z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości, bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 546/17, uwzględniając skargę, wskazał, że na okoliczność wydania przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku o sygn. akt P 19/13 oraz przedstawił argumenty jakie legły u podstaw tego wyroku (niezachowanie zasady proporcjonalności przy ograniczeniu prawa własności). W ocenie Sądu I instancji, to, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie obowiązującego wówczas art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego nie może obecnie skutkować oddaleniem skargi, jak wnioskuje o to pełnomocnik organu, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro Trybunał pozbawił przepis Prawa łowieckiego domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy uwzględniać od początku obowiązywania tego przepisu. Tą ocenę Sąd oparł na stanowisku wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2311/14. Zgodnie z tym stanowiskiem za wsteczną mocą ww. wyroku Trybunału, a tym samym za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA, pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku przekonywująco argumentował, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 27 października 2004 r., SK 1/04, OTK-A z 2004 r. nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA: z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05; z 17 listopada 2010 r., I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r., I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r., I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012 r., II OSK 375/15). To stanowisko NSA skład Sądu I instancji w całej rozciągłości poparł i uznaje je za własne. A mianowicie brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenie na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności.

Następnie Sąd wyjaśnił, że mógł orzekać jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego skarżącej. Zaskarżona uchwała, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, narusza interes prawny skarżącej, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące jej prawo własności do działki nr [...] położonej w gminie C., obręb [...], objętej reżimem obwodu łowieckiego nr [...]. Skarżąca wykazała, że na terenie tego obwodu posiada grunty (jest właścicielką) o powierzchni [...] ha. Fakt ten pozwalał w świetle normy art. 90 ust. 1 u.s.w., dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru stanowiącego własność skarżącej, położonego w obwodzie łowieckim [...]. Obszar wymienionego obwodu łowieckiego wynosi [...] ha, stąd sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie w jakim wydziela ona ten obwód i ustala jego granice. Zdaniem Sądu, nie jest możliwe wyłączenie z obwodu nr [...] jedynie gruntów należących do skarżącej, gdyż w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe ustalenie nowych granic takiego obwodu łowieckiego.

Sąd nie podzielił argumentów organu dotyczących istnienia obwodów łowieckich z uwagi na jednorazowy skutek, w postaci wyodrębnienia obwodów łowieckich, jaki wywołała zaskarżona uchwała. Zdaniem Sądu, istnienie obwodów łowieckich nierozerwalnie związane jest z istnieniem w obrocie prawnym uchwały ustalającej te obwody. Ponadto, stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu zawsze może skutkować uchyleniem uchwały przez organ, który ją uprzednio podjął, w oparciu o przepis ogólnokompetencyjny danego organu.

Z tych względów Sąd zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. i orzekł jak w zaskarżonym wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Województwo [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 1a, art. 8 ust. 1, art. 12, art. 13 Prawa łowieckiego przez przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdza niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną dla podjęcia aktu prawa miejscowego, w tym przypadku uchwały o podziale Województwa [...] na obwody łowieckie, obowiązuje z mocą wsteczną, a akt prawa miejscowego podjęty na podstawę takiego przepisu jest nieważny; podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutków z mocą wsteczną w sytuacji, gdy stoi temu na przeszkodzie zasada ochrony praw nabytych; skoro zatem uchwała Sejmiku Województwa [...] wywołała skutek w postaci ustanowienia obwodów łowieckich, a na podstawie tej uchwały, zgodnie z art. 28 ust. 1 i 1a, art. 8 ust. 1, art. 12, art. 13, art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego, zawierane były umowy dzierżawy tych obwodów oraz w granicach obwodów prowadzona jest gospodarka łowiecka, a wreszcie wypłacane są odszkodowania za szkody łowieckie, to zasada ochrony praw nabytych stoi na przeszkodzie przyjęcia, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje z mocą wsteczną;

- art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przez przyjęcie, że akt prawa miejscowego podjęty na podstawie przepisu, który następnie został uchylony wyrokiem Trybunatu Konstytucyjnego, jest nieważny, podczas gdy obowiązujące przepisy nie dają podstaw do takiego poglądu.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności uchwały mimo, że nie naruszała ona prawa i skarga zasługiwała na oddalenie.

Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowe skargi kasacyjne podlegają rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że dla wyniku przedmiotowej sprawy ma znaczenie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 19/13, który orzekł o niekonstytucyjności przepisów na podstawie, których została wydana zaskarżona uchwała Sejmiku. W odniesieniu do tego konkretnego wyroku Trybunału wykształciła się jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie obowiązującej mocy niekonstytucyjnych przepisów w związku z odroczeniem utraty mocy ich obowiązywania.

Zgodnie z tą linią fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie których zapadły uchwały o podziale województwa na obwody łowieckie, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności tych uchwał niezależnie, że jednocześnie orzeczono w nim o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przez przepisy niekonstytucyjne (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2016 r., II OSK 375/15; z 3 grudnia 2014 r., II OSK 2310/14 i II OSK 2311/14). Poza tym nie jest to problematyka nowa, lecz która jest już ugruntowana w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociażby na tle ustawy o ochronie przyrody (por. wyroki NSA: z 4 grudnia 2014 r., II OSK 2696/14; z 9 grudnia 2014 r., II OSK 2710/14; z 11 grudnia 2014 r., II OSK 599/13; z 15 stycznia 2015 r., II OSK 2715/14 i II OSK 2717/14; z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1563/13; z 4 października 2016 r., II OSK 3246/14 i inne). A co najistotniejsze, akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (por. wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005 nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. K 8/07, OTK-A 2007 nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołano się na wyrok SN z 23 stycznia 2007 r., III PK 96/06). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne, zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori. A więc przy ustalaniu wpływu odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP na okoliczności konkretnej sprawy, na pewno nie ma miejsca na prosty "automatyzm". Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 27 października 2004 r., SK 1/04, OTK-A 2004 nr 9, poz. 96).

Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05; z 17 listopada 2011 r., I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r., I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r., I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012 r., I FPS 4/12).

Sąd I instancji, uwzględniając skargę, właśnie wziął pod uwagę motywy dla jakich Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego. W tym kontekście Sąd wskazał na nieproporcjonalność ingerencji w prawo własności w wyniku przyjętych w ustawie rozwiązań prawnych. W skardze kasacyjnej zaś nie podważono doniosłości powodów z jakich stwierdzono niekonstytucyjność art. 27 ust. 1 ww. ustawy. W szczególności skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która pozwalałaby na odejście od dotychczasowej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w świetle powyższego wywodu argumenty odnoszące się do zawartych umów dzierżawy dotyczących obwodów łowieckich oraz prowadzonej w granicach tych obwodów gospodarki łowieckiej i wypłacanych odszkodowań są drugorzędne wobec nieproporcjonalności rozwiązań prawnych ingerujących w prawo własności. Tym samym w okolicznościach tej sprawy aktualny pozostaje pogląd prawny, zgodnie z którym uchylony w całości lub w części na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego akt normatywny, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Od momentu ogłoszenia wyroku nie ma już bowiem żadnych wątpliwości, że taki akt (lub jego część) nie spełnia standardów konstytucyjnych, co daje podstawię do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały podjętej na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny. Ponadto powyższą argumentację wzmacnia dodatkowo fakt, że do dnia wydania niniejszego wyroku ustawodawca pomimo utraty mocy obowiązującej art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie uregulował na nowo podstawy prawnej, która uprawniałaby sejmik województwa do podjęcia uchwały w przedmiocie podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku dotyczy całego obwodu łowieckiego nr [...], w sytuacji gdy skarga A. A. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], dotyczyła interesu prawnego skarżącej wynikającego z prawa własności do nieruchomości położonej w granicach tego obwodu łowieckiego. Jednak ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie nie odnoszą się do powyższej kwestii; zaś Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozpoznania skargi kasacyjnej wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, o czym była już mowa powyżej.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.