Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 644/22 w sprawie ze skargi N. Sp. j. w N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 644/22 w wyniku rozpoznania skargi N. Sp. j. z siedzibą w N. (dalej "skarżąca", "spółka") uwzględnił wniesioną i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym zaskarżoną decyzję, uchylił postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 czerwca 2022 r., nr [...], uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 lipca 2022 r., nr [...], zasądził od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej N. Sp. j. z siedzibą w N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy

Decyzją z 19 marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Spółce prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095), dalej "uCOVID-19" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, dalej: "rozporządzenie RM". Powodem negatywnego rozpatrzenia wniosku było ustalenie, że kod PKD dotyczący przeważającego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, jaki Spółka miała wpisany do rejestru REGON, nie odpowiadał jednemu z kodów działalności wymienionych w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM, w tym 49.39.Z. Spółka wskazała ten kod we wniosku o zwolnienie, ale nie był on zgodny w wpisem w rejestrze REGON. Kod 49.39.Z został przez Spółkę zgłoszony do rejestru REGON jako wskazujący "rodzaj działalności przeważającej" po raz pierwszy 31 grudnia 2020 r., podczas gdy dla rozpatrzenia wniosku decydujące znaczenie miał stan wpisu w rejestrze REGON na dzień 30 listopada 2020 r.

Postanowieniem z 8 czerwca 2022 r. organ wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 19 marca 2021 r. Natomiast opisaną na wstępie decyzją z 21 lipca 2022 r. organ odmówił uchylenia własnej decyzji z 19 marca 2021r. uznając, że powołane przez Spółkę wyroki sądów administracyjnych o sygn. I SA/Rz 214/21 i I GSK 794/21 nie stanowiły nowych dowodów, które istniały przed wydaniem decyzji z 19 marca 2021r. Wyrok sądu I instancji wydany został 27 kwietnia 2021 r., a sądu kasacyjnego 17 listopada 2021 r. i dopiero od tej daty należało przyjąć wyjaśnienia i wytyczne sądów administracyjnych w zakresie kodu PKD i przeważającej działalności gospodarczej. Ponadto wyroki te wydano w indywidualnej sprawie, w określonym stanie faktycznym, nie mogły zatem stanowić podstawy ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania w trybie określonym w art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.). Podstawy uchylenia decyzji nie mogły stanowić także przepisy art. 145 § 1 pkt 5 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Następnie skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie który, wyrokiem z dnia z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 644/22 ją uwzględnił. Sąd I instancji podkreślił, że skarga okazała się zasadna, także z przyczyn, których skarżąca nie podniosła. Kontrolowana decyzja, i inne akty, o których będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, wydane zostały przede wszystkim z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona kontrola wykazała konieczność zastosowania przez Sąd środków prawnych określonych w przepisach art. 145 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.".

Sąd I instancji podkreślił, że kontrolowaną decyzję wydano po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją Zakładu z 19 marca 2021 r. Postanowienie o wznowieniu nosi datę 8 czerwca 2022 r., zaś decyzja o odmowie uchylenia decyzji z 19 marca 2021 r. wydana została z 21 lipca 2022 r. Z akt sprawy i stanowisk stron wynika ponadto, że spółka ubiegała się o przywrócenie terminu do zgłoszenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 19 marca 2021 r. i żądane to zostało przez ZUS uwzględnione w postanowieniu z 8 lipca 2022 r. Jednakże decyzją z tego samego dnia (8 lipca 2022 r.) postępowanie odwoławcze zostało przez Zakład umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na toczące się nadzwyczajne postępowanie wznowieniowe. Powyższe działanie organu naruszało w istotny sposób przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z chwilą przywrócenia spółce terminu do złożenia środka odwoławczego, organ powinien był prowadzić postępowanie odwoławcze w zwykłym toku instancji, w nie kontynuować postępowanie nadzwyczajne. Z chwilą przywrócenia terminu, tj. od 8 lipca 2022 r., bezprzedmiotowe było dalsze prowadzenie wznowionego postępowania, ponieważ sprawa zainicjowana wnioskiem spółki mogła być rozpatrzona w toku postępowania instancyjnego w postępowaniu zwyczajnym. Z tej przyczyny Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a także decyzji z 8 lipca 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Dla końcowego załatwienia sprawy konieczne też było uchylenie postanowienia z dnia 8 czerwca 2022 r. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 19 marca 2021 r. Wniosek strony z dnia 25 kwietnia 2022 r. dotyczył w pierwszej kolejności ponownego rozpatrzenia sprawy (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu), a dopiero na wypadek nie uwzględnienia tego wniosku – wznowienia postępowania.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji stwierdził również naruszenie przez organ przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe. Niezasadnie postępowanie to ograniczono bowiem do powołanych przez spółkę wyroków sądów administracyjnych, ponieważ to nie one stanowić miały nowe fakty lub dowody w rozumieniu art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na które powoływała się Spółka. W orzeczeniach tych sądy zaprezentowały tylko sposób wykładni odnośnych przepisów uCOVID-19 regulujących zasady zwolnienia od obowiązku opłacania należności z tytułu składek za dany okres rozliczeniowy, w tym kwestie odnoszące się do postępowania dowodowego. Orzeczenia te nie mogły zatem stanowić podstawy wznowienia, w tym tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 postępowania administracyjnego, ponieważ nie dotyczyły one zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie. W kontrolowanej sprawie zagadnienie takie nie wystąpiło. Wyroki te mogły być brane pod uwagę tylko w zakresie, w jakim odnoszą się do wykładni odnośnych przepisów prawa, które znajdowały w sprawie zastosowanie.

Następnie organ, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżył w całości wskazany wyrok, któremu zarzucił naruszenie przepisu:

- art. 149 k.p.a. poprzez uznanie, że organ niesłusznie wszczął postępowanie wznowieniowe z uwagi na wydanie postanowienia z dnia 08 lipca 2022r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji nr [...] z dnia 19 marca 2021r., podczas gdy postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego zostało wydane w dniu 8 czerwca 2022 r. tj. przed wydaniem, postanowienia z dnia 8 lipca 2022 r. o przywróceniu terminu i tym samym zasadnym było prowadzenie postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji z dnia 8 lipca 2022 r. o odmowie uchylenia prawomocnej decyzji nr [...]z dnia 19 marca 2021 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania,

ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi poprzez jej oddalenie,

3. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

4. stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona nie zażądała jej przeprowadzenia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08, wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że przedstawiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna odbiega od ww. wymogów. Autor skargi kasacyjnej poprzez wadliwy sposób jej redakcji nie sprostał wymaganiom stawianym przed profesjonalnym pełnomocnikiem zgodnie z przytoczonymi podstawowymi zasadami konstrukcji skargi kasacyjnej uniemożliwiając kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest prawidłowa, zaś sam fakt, że Sąd I instancji doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżący kasacyjnie organ, nie może być poczytywane w kategoriach naruszania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 149 k.p.a. poprzez uznanie, że organ niesłusznie wszczął postępowanie wznowieniowe. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku WSA dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.

Innymi słowy Sąd I instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organ. Stąd należycie sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czego rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera. Zwrócić też należy uwagę, że - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy stan przyjęty do rozpoznania sprawy został przez organ ustalony w sposób prawidłowy. Z kolei, jeżeli skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutów skargi to powinien w tym zakresie podnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który reguluje kwestię wymogów sporządzenia uzasadnienia wyroku, czego także rozpoznawana skarga nie zawiera.

Z powyższych formalnych względów Naczelny Sąd Administracyjny wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uznał za nieusprawiedliwione.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.