Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1020/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa [...] na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 4 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1020/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa [...] (skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że informacją z [...] lipca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni ustalił skarżącemu opłatę zmienną za okres IV kwartału 2019 r. w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych, w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę [...] decyzją z [...] lutego 2010 r. Podstawą prawną informacji stanowił art. 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.). Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 w zw. z art. 552 ust. 2 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3), pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1,25) i ilości pobranych wód podziemnych (368 m3).

Po rozpoznaniu reklamacji skarżącego, decyzją z [...] lipca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] określił nadleśnictwu wysokość opłaty zmiennej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje właścicielowi gruntu do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego w ilości średniorocznie do 5 m3 na dobę. Zdaniem organu w przepisach Prawa wodnego brak jest możliwości zwolnienia z poboru wody do 5 m3 na dobę na potrzeby działalności gospodarczej, zatem nie ma również możliwości zastosowania tego zwolnienia na inne osoby prawne oraz na działalność gospodarczą, nawet jeżeli pobór wody lub odprowadzanie ścieków nie przekracza 5 m3 na dobę. Dalej organ wywodził, iż zwykłe korzystanie z wód nie dotyczy leśniczówek oraz innych budynków, w których prowadzona jest działalność gospodarcza związana z gospodarką leśną, co oznacza, że korzystanie z wód na potrzeby takich budynków wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Dyrektora dotyczy ich również obowiązek składania oświadczeń dotyczących wielkości usług wodnych i ponoszenia opłat za usługi wodne. Wskazał także, iż Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę [...] decyzją z [...] lutego 2010 r.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że usługami wodnymi podlegającymi opłatom są usługi wodne polegające na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczegółowego korzystania z wód. Tak rozumiane usługi wodne obejmują m.in. pobór wód podziemnych (art. 35 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego) przez gospodarstwa domowe, ale wyłącznie w zakresie wykraczającym poza zwykłe korzystanie z wód.

Sąd wywodził, iż przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od korzystania stanowiącego usługę wodną jest – na mocy art. 33 ust. 4 Prawa wodnego - ilość pobieranych wód podziemnych (średniorocznie nieprzekraczająca łącznie 5 m³ na dobę) przez gospodarstwo domowe. Wskazał, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym, bowiem art. 33 ust. 1 Prawa wodnego przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów, którzy są osobami fizycznymi.

W ocenie Sądu I instancji samo udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie przesądza o obowiązku ponoszenia opłaty za usługę wodną (np. za pobór wód podziemnych). Z akt sprawy nie wynika również, że woda w jakikolwiek sposób była wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej. Tym samym Sąd wskazał, iż organ nie zbadał w istocie, na jaki cel i w jakiej ilości pobierana jest faktycznie woda z ujęcia będącego przedmiotem sprawy. Zdaniem Sądu Skarbowi Państwa jako właścicielowi, a w konsekwencji Lasom Państwowym jako państwowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, reprezentującej Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia i w konsekwencji Nadleśnictwu, jako jednostce organizacyjnej wchodzącej w skład Lasów Państwowych, przysługuje prawo właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Ponadto działalność Lasów Państwowych nie polega wyłącznie na podejmowaniu działalności gospodarczej, ale również na pełnieniu funkcji organów administracji, a mienie Lasów Państwowych może służyć różnym celom, w tym mieszkalnym, związanym z zaspokajaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Dyrektor i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez uwzględnienie skargi i przyjęciu, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, mimo iż podstawą ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód były, niebudzące wątpliwości ustalenia organu, że pobór wód przez mieszkańców Leśnictwa [...] jest w istocie dokonywany jest przez Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe w ramach prowadzonej przez podmiot działalności gospodarczej;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pobór wód dokonywany przez osobę prawną może zostać zakwalifikowany jako pobór wód na potrzeby własnego gospodarstwa domowego, podczas gdy prawidłowe rozumienie wskazanych norm powinno sprowadzać się do uznania, że zawarte jest w nich zastrzeżenie, że właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód (ust. 1) po warunkiem, że odbywa się w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego (ust. 3);

2. art. 33 ust. 3 Prawa wodnego w zw. z art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162) oraz w związku z art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1463) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, jest uprawione do zwykłego korzystania z wód, mimo iż jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, co z kolei świadczy, że korzystanie z wód zaspokaja cele działalności gospodarczej podmiotu i jako takie podlega obowiązkowi uiszczenia opłaty;

3. art. 272 ust. 1 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie, mimo że strona posiadając pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podlega obowiązkowi opłatowemu i wbrew stanowisku WSA W Gdańsku istnieją podstawy do ustalenia wysokości zmiennej za pobór wód przez SP PGL Lasy Państwowe, z tego powodu, ze zakres korzystania z wód przez stronę wykracza poza ramy zwykłego korzystania z wód.

W oparciu o przytoczone zarzuty Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zmiana systemu opłat za pobór wody oraz wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi wywołana została wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) - Ramowa Dyrektywa Wodna. W myśl art. 9 ust. 1 cytowanej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych na zasadach określonych w tym przepisie, jednakże zwrot kosztów tych usług wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty z nich korzystające. Opłaty te mają na celu zachęcenie użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami.

Nie sposób przy tym pominąć treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 grudnia 2016 r., C-686/15 (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, publ. ZOTSiS 2016/12/I-927), w uzasadnieniu którego wskazano, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. W tych okolicznościach przyjąć należy, że prawodawca unijny pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

Wraz ze zmianą ustawy o Prawie wodnym w 2017 r. wprowadzono w jej art. 270 ust. 1, który stanowi, że opłata za usługi wodne za pobór wody składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, której wysokość związana jest co do zasady z rzeczywistym poborem wody na dany cel przez beneficjenta usługi. Zgodnie natomiast z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3.

Stosownie do treści art. 33 ust. 1 Prawa wodnego, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 2 Prawa wodnego) i obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, a także wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Po myśli art. 395 pkt 7 Prawa wodnego zwykłe korzystanie z wód nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego. Zauważy jednak należy, iż w niniejszej sprawie skarżący wystąpił o wydanie tego rodzaju pozwolenia wodnoprawnego, które zostało mu udzielone decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2010 r. Zaakcentowania wymaga, iż zarówno organy w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty zmiennej, jak i Sąd I instancji rozpoznający skargę na taką decyzję, nie weryfikują celowości, zasadności wydania i prawidłowości pozwolenia wodnoprawnego, które na dzień wydania takiej decyzji pozostaje w obrocie prawnym. Natomiast w sytuacji, gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika usługa wodna podlegająca obowiązkowi uiszczenia opłaty zmiennej, to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia takiej opłaty.

W tych okolicznościach rozważania Sądu I instancji wskazujące na potrzebę badania przez organ charakteru korzystania z wód przez skarżącego, a w szczególności czy jest to zwykłe korzystanie z wód w rozumieniu art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, iż co do zasady samo udzielenie pozwolenia wodnoprawnego przesądza o obowiązku ponoszenia opłaty za usługę wodną, chyba, że zachodzą wyjątki od tej zasady, co jednak w tej sprawie nie miało miejsca. Wskazać należy, iż tego rodzaju wyjątkiem nie jest zwykłe korzystanie z wód. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne już z definicji wykraczają poza zakres zwykłego korzystanie z wód. Należy mieć również na uwadze, że leśniczówki służą nie tylko do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych pracowników i ich rodzin, ale także są miejscem wykonywania zadań Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, zatem brak jest możliwości dokonania wyraźnego rozróżnienia i wskazania, w jakim zakresie pobór wód dla leśniczówki jest poborem na cele własne jej mieszkańców, którzy są przecież pracownikami Lasów Państwowych, a w jakim zakresie poborem na realizację zadań Nadleśnictwa.

W konsekwencji zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., bowiem nie było podstaw do przyjęcia, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Podstawą ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód było stwierdzenie, że pobór wód następuje w związku z korzystaniem przez skarżącego z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Przesądza to zatem również o zasadności zarzut dotyczącego naruszenie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 272 ust. 1 Prawa wodnego.

Jako nieuzasadniony należało ocenić natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 33 ust. 3 Prawa wodnego w zw. z art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz w związku z art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy o lasach, przy czym ostatni z przepisów został powołany bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej.

Wyjaśnić trzeba, iż okoliczność prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej nie w tej sprawie kluczowego znaczenia, bowiem w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest zastrzeżenia, że korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej wyłącza uznanie tego korzystania za zwykłe korzystanie z wód, tak jak to miało miejsce pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. - art. 36 ust. 3 pkt 3). Tym samym możliwe jest zwykłe korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej, o ile służy zaspokojeniu potrzeb własnych gospodarstwo domowego lub gospodarstwa wodnego, gdzie ta działalność jest prowadzona i nie przekracza granic wskazanych w treści art. 33 ust. 4 Prawa wodnego. Przede wszystkim dotyczy to osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w miejscu zamieszkania i będących przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. W przedmiotowej sprawie mamy jednak do czynienia z osobą prawną, która korzysta z usługi wodnej na podstawie udzielonego na jej wniosek pozwolenia wodnoprawnego i nie na potrzeby działalności tej osoby wykraczającej poza zaspokajanie potrzeb własnych gospodarstwa domowego.

W tych okolicznościach zarzuty skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.