Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia WSA del. Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 966/18 w sprawie ze skargi J.R. na postanowienie Rektora Uniwerystetu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 966/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznania skargi J.R. (dalej, jako: skarżący) - uchylił postanowienie Rektora Uniwerystetu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (pky 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją upoważnionego Prodziekana ds. studenckich i dydaktycznych [...] z dnia [...] października 2017 r. skarżący został skreślony z listy studentów stacjonarnych studiów pierwszego stopnia na kierunku [...] z powodu nieuzyskania zaliczenia drugiego roku studiów.

Od decyzji tej skarżący odwołał się.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Rektora Uniwersytetu [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Rektor wskazał, że decyzja organu I instancji została skierowana do skarżącego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres przez niego wskazany jako adres do korespondencji. Decyzja organu I instancji została dwukrotnie awizowana, co uzasadnia przyjęcie fikcji jej doręczenia na podstawie art. 44 § 4 K.p.a. Pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni zostało pozostawione w dniu 21 grudnia 2017 r. Doręczenie decyzji uważa się zatem za dokonane w dniu 4 stycznia 2018 r. Termin zatem na wniesienie odwołania od przedmiotowej decyzji upłynął w dniu 18 stycznia 2018 r.

W ocenie Rektora odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu 23 marca 2018 r. nie mogło zostać rozpatrzone z uwagi na uchybienie 14-dniowemu terminowi na jego wniesienie, wynikającemu z brzmienia art. 129 § 2 K.p.a. Tym samym odwołanie, złożone skarżącego zostało uznane za wniesione z uchybieniem terminu i nie mogło zostać rozpatrzone merytorycznie.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie. Przytaczając treść art. 44 K.p.a. oraz art. 81a § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. Sąd podniósł, iż organ II instancji błędnie uznał, że skarżący został prawidłowo zawiadomiony o wydanej wobec niego decyzji organu I instancji. W aktach sprawy znajduje się bowiem koperta zawierająca decyzję Prodziekana ds. studenckich i dydaktycznych Wydziału [...] z dnia [...] października 2017 r., na której zaznaczono tylko pierwsze awizo w dniu 21 grudnia 2017 r., brak natomiast zaznaczenia na kopercie informacji o powtórnym awizowaniu przesyłki. W aktach sprawy znajduje się co prawda wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej, z którego wynika, że przesyłka była powtórnie awizowana w dniu 29 grudnia 2017 r., ale wydruk taki powsiada jedynie charakter pomocniczy i nie może zastępować oznaczeń na samej kopercie. Oznacza to, że nie można w sprawie mieć pewności, co do kwestii, czy istotnie operator pocztowy powtórnie awizował przesyłkę skierowaną do skarżącego.

Procedura doręczenia przesyłek w postępowaniu administracyjnym posiada szczególnie sformalizowany charakter, co ma służyć zabezpieczeniu funkcji ochronnej postępowania – tak aby zarówno strona jak i organ miały pewność co do wejścia do obrotu prawnego orzeczenia. W sytuacji, gdy doręczenie przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy studentów drugiego roku studiów stacjonarnych pierwszego stopnia, nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 44 § 2 K.p.a., należy wykluczyć procesowe skutki doręczenia. Nie można bowiem uznać, że upłynął termin do wniesienia odwołania przez skarżącego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się organ i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 44 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a. praz w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, przez uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że okoliczność powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie może być ustalona wyłącznie w oparciu o zaznaczenie na kopercie informacji o powtórnym awizowaniu przesyłki, a nie w oparciu o wszelkie dowody przyczyniające się do wyjaśnienia sprawy, a niesprzeczne z prawem;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że w sprawie zaistniały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie powtórnego awizowania przesyłki zawierającej decyzją organu I instancji i rozstrzygnięcie tych wątpliwości na korzyść skarżącego, podczas, gdy fakt dwukrotnego awizowania przesyłki potwierdza jednoznacznie wydruk ze strony internetowej "śledzenia przesyłki" Poczty Polskiej;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 44 § 1 pkt 1 oraz art. 44 § 2-4 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że dla uznania doręczenia za dokonane pomimo niepodjęcia przesyłki przez jej adresata, który to skutek określa art. 44 § 4 K.p.a. konieczne jest zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki stosownie do art. 44 § 3 K.p.a. i zamieszczenie przez pracownika operatora pocztowego adnotacji na kopercie o powtórnym awizowaniu, podczas, gdy art. 44 § 4 K.p.a. wiąże skutek uznania przesyłki za doręczoną wyłącznie z upływem 14-dniowego terminu określonego w art. 44 § 1 K.p.a., a nie z upływem terminu podanego w powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki;

4. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez stwierdzenie, że naruszenie przepisów przez organ mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bez jakiegokolwiek wyjaśnienia w z uzasadnieniu wyroku, w czym mógłby się przejawiać ten wpływ w analizowanej sprawie i dlaczego Sąd uznał go za istotny, podczas, gdy kwestia sposobu udokumentowania powtórnego awizowania na gruncie procedury administracyjnej jest irrelewanta dla uznania doręczenia za dokonane na podstawie art. 44 § 4 K.p.a.

5. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia wskazań dla organu co do dalszego postępowania oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, jako, że doprowadziły do uznania przez Sąd I instancji, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (art. 188 P.p.s.a.) bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie a rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.

Stosownie do art. 44 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2. pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 K.p.a.).

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 K.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że dla uznania, że przesyłka została doręczona stronie w trybie zastępczym, nie jest wystarczające stwierdzenie faktu pierwszego awizowania przesyłki, potwierdzonego adnotacją listonosza (doręczyciela) z datą 21 grudnia 2017 r. bez pewności, że miało miejsce kolejne awizo. Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. Jest to o tyle istotne, że w świetle z art. 44 § 2 K.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru może być umieszczone – w zależności od sytuacji – w różnych miejscach, a nie tylko w oddawczej skrzynce pocztowej. By uznać doręczenie zastępcze za prawidłowo dokonane muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 K.p.a. W odmiennym przypadku, brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie.

Wskazać także należy, iż przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może nasuwać wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów zawartych w art. 44 K.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 K.p.a. w sytuacji, gdy brak jest dostatecznych dowodów, iż decyzja organu I instancji została stronie prawidłowo doręczona (także w trybie tzw. fikcji prawnej) powoduje ten skutek, że strona pozbawiana jest możliwości oceny jej sprawy w trybie instancyjnym, o czym zdaje się zapominać organ odwoławczy w tej sprawie.

Powyższego nie może zmienić wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej tzw. "śledzenie przesyłki" gdyż informacja w nim zawarta nie została ustalona w postępowaniu reklamacyjnym, o którym mowa w art. 92 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Tym samym w tej sprawie nie można uznać tego wydruku za dokument urzędowy w zakresie poprawności doręczenia przesyłki, w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Wydruku tego nie można także uznać za inny dopuszczalny dowód w świetle art. 75 § 1 K.p.a. gdyż w konsekwencji oznaczałoby to - w tym przypadku -obejście ww. przepisów prawa w zakresie zasad doręczania przesyłek. Wydruk ten stanowiłby w istocie jedyny dowód na okoliczność dwukrotnego awizowania przesyłki skierowanej do skarżącego, a nie dowód towarzyszący, potwierdzający niejako inne ustalenia faktyczne poczynione na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Podkreślić należy jeszcze raz i wyjaśnić organowi, że sam upływ terminu określonego w art. 44 § 4 K.p.a. nie powoduje zaistnienia domniemania skutecznego doręczenia, o ile nie zaistniały określone w art. 44 § 2 i 3 K.p.a. warunki (por. R. Hauser, M. Wierzbowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 306 i powołane tam orzecznictwo).

Wobec powyższego oraz w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo bowiem dokonał w pierwszej kolejności oceny czy decyzja organu I instancji została skutecznie skarżącemu doręczona, a w związku z tym czy rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania i czy w konsekwencji były podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 K.p.a. Jednocześnie zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie znajdują żadnego potwierdzenia, gdyż motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyraził w sposób zupełnie klarowny, z odwołaniem się zarówno do materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy, jak i do stanu prawnego oraz orzecznictwa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.