Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu i nie wyrażenia zgody na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. S. kwotę 500 zł. (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 13 czerwca 2008r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło zgłoszenie A. S., dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych na działce nr "[...]" w "[...]", gmina A.

Starosta decyzją z dnia "[...]" wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonych przez A. S. robót budowlanych. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie decyzją z dnia "[...]" Starosta wniósł sprzeciw i nie wyraził zgody na wykonanie robót budowlanych na wspomnianej działce.

Decyzją z dnia "[....]" Wojewoda uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Wskazał również, że niezbędnym jest wyjaśnienie czy prace objęte decyzją organu I instancji są robotami budowlanymi czy też bieżącą konserwacją obiektu.

Natomiast decyzją z dnia "[...]" Starosta wniósł sprzeciw

i nie wyraził ponownie zgody na wykonanie wspomnianych robót budowlanych na działce nr "[...]" w "[...]". Według organu dla ostatecznego wyjaśnienia sprawy porównano mapę terenu dołączoną do zgłoszenia przez wnioskodawcę z mapą pokazującą poprzedni stan zagospodarowania działki. Zdaniem starosty z porównania tego wynika, że na terenie działki istniał rów i wzmocnienie jego brzegów można potraktować jako remont. Z porównania wynika również, że na tym terenie nie było żadnego oczka wodnego. Teren ten posiada oznaczenie na mapie "Lz" czyli obejmuje zadrzewienia i zakrzaczenia. Granice oczka zaś zostały przeprowadzone po granicach użytków. W związku z tym według organu rozpoczęcie robót ujętych w zgłoszeniu dotyczącym oczka winno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, gdyż powierzchnia tego oczka przekracza 30 m kw. Zdaniem Starosty A. S. rozpoczął roboty w marcu 2007r. bez uzyskania pozwolenia, a zgłoszenia dokonał

dniu 13 czerwca 2008r. czyli po 15 miesiącach od ich rozpoczęcia.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]". W ocenie organu odwoławczego z zebranego w aktach sprawy materiału wynika, że na działce inwestora oznaczonej numerem geodezyjnym "[...]" istniał jedynie rów melioracyjny. Z załączonej przez starostę mapy, pokazującej poprzedni stan zagospodarowania działki wynika, iż w miejscu lokalizacji oczka wodnego istniały grunty użytkowane jako tereny zadrzewione i zakrzewione. Natomiast z mapy sytuacyjno-wysokościowej aktualnej na dzień 20 lutego 2007r. załączonej przez A. S. do zgłoszenia robót budowlanych wynika, że w przedmiotowym miejscu znajdują się grunty użytkowane jako zakrzewione i zarośnięte tereny zabagnione. Zdaniem organu więc zaliczenie powstałego obiektu zgodnie z sugestią A. S., jako istniejącego naturalnego zarośniętego zbiornika wodnego byłoby niezgodne

z obowiązującym prawem, gdyż na przedłożonej mapie nie ma oznaczenia wody stojącej, ewentualnie zarośniętej. Bezspornym natomiast w opinii organu II instancji jest, że na nieruchomości skarżącego podczas przeprowadzonej w dniu 24 września 2008r. wizji terenowej, zbiornik wody już był, a zgłoszone roboty budowlane umocnienia brzegów rowu i oczka wodnego zostały rozpoczęte.

Skargę na ww. decyzję wywiódł A. S., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie wielu przepisów postępowania administracyjnego, a także błędne przyjęcie jakoby kiedykolwiek zgłaszał zamiar wykonania robót budowlanych. Podniósł także pominięcie przez organ faktu umorzenia przez Prokuraturę Rejonową postępowania, którego przedmiotem była odpowiedzialność karna z tytułu naruszenia art. 28 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W skardze podniesiono niejasny i pozostający w sprzeczności

z zasadami postępowania administracyjnego tryb postępowania przez organ I instancji oraz pominięcie w zaskarżonej decyzji ustaleń zawartych w piśmie z dnia 21 sierpnia 2008r., a dokonanych przez uprawniony organ co do oceny kwestii wykonywania robót. Skarżący stwierdził, że organ II instancji uzasadnił dopiero w postępowaniu odwoławczym decyzję organu I instancji. Wskazał, że z dokumentów zawartych

w aktach sprawy wynika, że nigdy nie zgłaszał robót budowlanych, a jedynie roboty nie wymagające wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto jak wynika z map na terenie, którego dotyczy spór występują tereny bagienne i wodne. Tymczasem organy to kwestionują. Według skarżącego działanie Starosty było zdeterminowane przekonaniem, że A. S. dopuścił się działania wbrew Prawu budowlanemu. Swój sprzeciw natomiast uzasadnił on jedynie faktem wniesienia zawiadomienia

o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, które w efekcie finalnym zakończyło się umorzeniem postępowania. Strona skarżąca za niedopuszczalną sytuację uznała przyjęcie przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji stanowiska przesądzającego o winie skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka

na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji

administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie

o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zasadnym jest w kontekście przedmiotowej sprawy wyjaśnić, że zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006r., Nr 156, poz. 1118) właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy i gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5).

Termin określony w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego. Ten 30-dniowy termin jest terminem, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, iż tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu. Termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany,

o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 kpa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2006r., II OSK 79/06, LEX nr 319177). Zgodnie ze wspomnianym przepisem kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce operatora publicznego.

Na gruncie przedmiotowej sprawy decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia "[...]" wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszonych przez A. S. robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie Wojewody wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 3 grudnia 2008r., co wynika z prezentaty umieszczonej na decyzji Wojewody z dnia "[...]" (akta adm. k. – 15). Starosta wniósł kolejny sprzeciw, tym razem decyzją z dnia "[...]" Jednakże prawdopodobnie została ona wysłana - jak wynika z adnotacji zawartej w jej końcowej części – dopiero dnia 5 stycznia 2009r. (akta adm., k. – 17). Natomiast skarżącemu doręczono ją w dniu 9 stycznia 2009r., co znajduje odzwierciedlenie

w załączonym do akt sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji przez A. S

Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku zawartym w przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącym możliwości wniesienia sprzeciwu w sprawie. Tym samym, w sytuacji gdyby Starosta otrzymał (jak wynika z prezentaty na decyzji) w dniu 3 grudnia 2008r. decyzję wojewody przekazującą mu sprawę zgłoszonych przez skarżącego robót budowlanych do ponownego rozpatrzenia, a kolejną decyzję o sprzeciwie wobec zamiaru wykonania tych prac wysłał w dniu 5 stycznia 2009r., to należałoby uznać, że został przekroczony 30-dniowy, wynikający z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, termin do wniesienia takiego sprzeciwu.

Ponadto zasadnym jest wskazać, że organy kolejny raz rozpatrując sprawę, tym razem w istotnym stopniu oparły swoje rozstrzygnięcie o mapę dołączoną do decyzji Starosty, obrazującą stan faktyczny przed rozpoczęciem prac budowlanych przez skarżącego. Tymczasem mapa ta jest w ocenie Sądu w znacznym stopniu nieczytelna. Przede wszystkim nie wynika z niej kiedy została sporządzona, a to z kolei nie pozwala rzetelnie ocenić jakich ram czasowych dotyczy. Mapa nie posiada żadnego opisu ani oznaczeń tekstowych. Na jej podstawie nie można się dopatrzeć jakiego terenu dotyczy powierzchnia objęta jej obrysem ani też nie wynika jednoznacznie obszar, na którym miało powstać później oczko wodne. Brak jest też jakiejkolwiek legendy i opisu przez co mapa staje się zupełnie nieczytelna. Ponadto trzeba zauważyć, że część tekstowa rozstrzygnięć obu organów jest niespójna z załączoną częścią graficzną w postaci wspomnianej mapy. Tymczasem w części opisowej powinny znaleźć się ustalenia precyzyjnie i logicznie współgrające z obrazem graficznym, tak aby wnioski przedstawione w elemencie tekstowym miały swoje jasne odniesienie na mapie. Niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy opierają swoje rozstrzygnięcie na mapie, która jest nieoznaczona, i z której jasno nie wynika jakiego obszaru dotyczy, a także do jakiego czasu się odnosi.

Ponadto organy przyjęły, że na wspomnianej mapie, która miała odzwierciedlać stan przed rozpoczęciem robót przez skarżącego nie było oczka wodnego. Wskazują natomiast, że powierzchnia oczka wodnego obecnie wynosi ponad 30 m. kw. Jednakże przyjmując taki stan faktyczny organy zupełnie pominęły źródła takich ustaleń. Nie uzasadniono więc w żaden sposób dlaczego przyjęto taką powierzchnię oczka wodnego. Wydaje się, że zasadnym również było odniesienie się do kwestii, że skarżący wnosił w zgłoszeniu o umocnienie brzegów rowu oraz istniejącego oczka wodnego a nie o budowę oczka. Organ II instancji praktycznie w ogóle nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, z których wynikało, że nie wykonywał on żadnych prac związanych z budową oczka wodnego. Powyższe rozważania będą miały oczywiście znaczenie tylko wówczas, gdy organ II instancji ustali, że sprzeciw został zgłoszony w terminie.

Analizując zaskarżoną decyzję trzeba stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przyjął w całości ustalenia organu I instancji, nie kwestionując tym samym materiału dowodowego – zwłaszcza nieprecyzyjnej i niejasnej mapy, na której oparto rozstrzygnięcie w I instancji.

Tymczasem zadaniem organu rozpoznającego sprawę w II instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy nie przeprowadza jednak dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2000r., V SA 102/00).

Organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązany będzie zatem przede wszystkim zbadać i dokładnie wyjaśnić czy Starosta wniósł sprzeciw w ustawowym terminie do jego wniesienia, biorąc przy tym pod uwagę wyrażone wcześniej stanowisko tut. Sądu w kwestii terminu do wniesienia takiego sprzeciwu. Należy precyzyjnie ustalić datę, w jakiej organ I instancji otrzymał decyzję Wojewody z dnia "[...]". Następnie należy ostatecznie rozstrzygnąć czy decyzja organu I instancji o sprzeciwie wobec prac planowanych przez skarżącego została wysłana, jak wynika z adnotacji na niej zamieszczonej, w dniu 5 stycznia 2009r. To pozwoli rozwiać wątpliwości czy sprzeciw został wniesiony zgodnie z 30-dniowym terminem, zawartym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma podstawowe znaczenie i od ustaleń dokonanych w tym przedmiocie uzależniony będzie dalszy tok postępowania. Dopiero gdyby ustalono, że sprzeciw został zgłoszony w terminie, możliwe będzie merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, który wówczas zobowiązany będzie do uwzględnienia uwag dotyczących oceny materiału dowodowego zawartych w niniejszym uzasadnieniu w tym przede wszystkim wyjaśnienia wątpliwości związanych z załączoną do decyzji mapą.

Nie przesądzając więc wyniku sprawy należy podkreślić, że dla właściwego jej rozpatrzenia niezbędne jest jej ponowne rozpoznanie w toku II instancji, tak aby organ rozwiał wszelkie wątpliwości, co umożliwi wydanie pełnego oraz zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie

w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto w pkt III stosownie do art. 152 tejże ustawy.