Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra R[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2600/19 w sprawie ze skargi I[...] na decyzję Ministra R[...] z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr R-[...] w przedmiocie zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra R[...]na rzecz I[...] kwotę 300,00 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2020 r. w następstwie rozpoznania sprawy ze skargi I[...]uchylił decyzję Ministra R[...] z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr R - [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. I[...] wystąpiła do Ministra R[...]o wydanie zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin L[...] w trybie art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (Dz.Urz. UE L 309 z dnia 24 listopada 2009, str. 1, ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie 1107/2009". Wniosek ten został złożony również do właściwego organu w Zjednoczonym Królestwie jako w kraju raportującym (ZRMS), dokonującym oceny przedłożonej dokumentacji w imieniu wszystkich krajów Strefy Centralnej Unii Europejskiej. Polska została wskazana jako państwo współuczestniczące w ocenie (cMS). Urząd właściwy do spraw rejestracji środków ochrony roślin w Zjednoczonym Królestwie (ZRMS) poinformował w dniu 4 maja 2017 r. polski organ o przygotowaniu projektu raportu rejestracyjnego z oceny dokumentacji przedmiotowego środka i rozpoczęciu trwającego sześć tygodni okresu komentowania tego projektu przez inne państwa członkowskie. Ministerstwo Rolnictwa w dniu 22 maja 2017 r. wysłało list elektroniczny do wskazanego przez podmiot wnioskujący pełnomocnika – M[...] informując o rozpoczęciu procesu komentowania. Wnioskodawca został poinformowany również o możliwości wskazania podmiotu upoważnionego do dokonania analizy ww. projektu raportu rejestracyjnego oraz zgłoszenia ewentualnych uwag. W wyznaczonych przez polski organ terminach wnioskodawca nie wskazał podmiotu upoważnionego do dokonania analizy ww. projektu raportu rejestracyjnego, jak również nie zgłosił żadnych uwag. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wybrało podmiotu upoważnionego do dokonania analizy projektu raportu rejestracyjnego, a Polska jako CRMS nie uczestniczyła w procesie komentowania przygotowanej przez ZRMS oceny środka L[...].

W dniu 21 lutego 2018 r. Minister R[...] zaproponował wnioskodawcy przeprowadzenie procesu "komentowania post factum". Wnioskodawca zaakceptował tę propozycję i wskazał E[...] jako podmiot, który ma dokonać oceny. Wskazany podmiot przesłał w dniu 23 kwietnia 2018 r. do organu komentarze do oceny przedmiotowego środka, a następnie przekazał opracowany dokument przy piśmie z dnia 9 maja 2018 r. Wnioskodawca pismem z dnia 22 maja 2018 r. odniósł się do komentarzy przygotowanych przez E[...] i przedłożył dodatkowe wyjaśnienia w zakresie oceny toksykologicznej i skuteczności działania środka, w tym zwrócił się z prośbą o możliwość wykorzystania do potwierdzenia skuteczności działania środka tzw. badań pomostowych dla innych środków ochrony roślin. Po analizie uwag zgłoszonych przez E[...] oraz na podstawie raportu rejestracyjnego i wyjaśnień wnioskodawcy, Minister R[...] w dniu 30 lipca 2018 r. przekazał wnioskodawcy uwagi dotyczące możliwości rejestracji środka L[...]. Uwagi dotyczyły braku możliwości rejestracji środka w uprawach pod osłonami ze względu na brak oceny w zakresie pozostałości, losu i zachowania w środowisku oraz ekotoksykologii, a także wskazywały na konieczność uzupełnienia dokumentacji o badania skuteczności wykonane w Polsce lub w krajach o zbliżonych warunkach agroklimatycznych. Wnioskodawca został również poinformowany, że badania pomostowe mogą być wykorzystane do rejestracji środka tylko w przypadku gdy dotyczą produktów tego samego wnioskodawcy, a porównywana jest skuteczność dwóch wersji produktu (bez zmiany rodzaju formy użytkowej) łub porównywalna jest skuteczność i fitotoksyczność dwóch różnych form użytkowych produktu (zmiana rodzaju formulacji). Takich warunków nie spełniała przedstawiona w toku postępowania dokumentacja. W odpowiedzi na powyższą informację podmiot wnioskujący przesłał do organu, przy piśmie z 17 września 2018 r., dodatkowe uzupełnienia. Z uwagi na rodzaj przedłożonych uzupełnień w zakresie skuteczności działania środka, organ, pismem z 15 listopada 2018 r., szczegółowo poinformował wnioskodawcę co do przepisów obowiązujących w zakresie możliwość wykorzystania danych "niechronionych" tj. przepisów określonych w art. 34 rozporządzenia 1107/2009, w szczególności zaznaczając, że uzupełnienie przekazane przy piśmie z dnia 17 września 2018 r. nie spełniało wymogów zawartych w tych przepisach. Wnioskodawca w dniu 7 grudnia 2018 r., w ramach kolejnych uzupełnień, wniósł na podstawie art. 34 rozporządzenia 1107/2009 o zwolnienie z obowiązku przedkładania sprawozdań z testów i badań, z uwagi na fakt, że dane te znajdują się już w posiadaniu organu, a okres ochrony tych danych upłynął. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że w jego opinii środek ochrony roślin L[...] jest porównywalny ze środkiem A[...], a dokumentacja środka A[...]nie podlega już ochronie danych. Pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, że środki ochrony roślin L[...] oraz A[...]nie są porównywalne odnośnie ich składów. Następnie, wobec wniesionego przez wnioskodawcę ponaglenia, zawiadomieniem z dnia 30 maja 2019 r. powiadomił wnioskodawcę o konieczności zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środka ochrony roślin L[...] decyzją odmowną, a także o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz pisemnego wypowiedzenia się przed podjęciem ostatecznej decyzji.

Następnie, decyzją z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr R-[...] Minister R[...]odmówił udzielenia zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środka ochrony roślin L[...] ze względu na brak możliwości potwierdzenia skuteczności działania tego środka. Organ, przywołując w decyzji całość przeprowadzonego postępowania oraz zgromadzone materiały, wskazał na brak możliwości rejestracji środka w uprawach pod osłonami ze względu na brak oceny w zakresie pozostałości, losu i zachowania w środowisku oraz ekotoksykologii. Wskazał także na konieczność uzupełnienia dokumentacji o badania skuteczności wykonane w Polsce lub w krajach o zbliżonych warunkach agroklimatycznych. Jednocześnie Minister wskazał, że środek ochrony roślin L[...] nie jest porównywalny ze środkiem A[...], co wynikało z porównania dokumentacji dotyczącej obu środków. Zaznaczono przy tym, że niemożliwym było udostępnienie wnioskodawcy materiałów w postaci analizy porównawczej składów chemicznych obu środków, ponieważ zawiera ona informacje o pełnym składzie środka ochrony roślin A[...], które traktowane są jako informacje poufne, a ich ujawnienie byłoby uznane za naruszenie ochrony interesów handlowych względem posiadacza zezwolenia i producenta tego środka.

W dniu 10 września 2019 r. I[...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra R[...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, alternatywnie o jej uchylenie. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 36 ust. 2 i 3 oraz art. 37 rozporządzenia 1107/2009;

2. art. 8 § 2 k.p.a. przez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz wszystkich okoliczności stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia;

4. art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Minister R[...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, iż przedmiotem oceny pozostawała decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin L[...] w trybie art. 33 rozporządzenia 1107/2009. Sąd wskazał, że chcąc prawidłowo ocenić przedmiotowe postępowanie należy przedstawić procedurę uregulowaną w ww. akcie prawnym. W myśl art. 33 rozporządzenia 1107/2009 wnioskodawca zamierzający wprowadzić do obrotu środek ochrony roślin składa wniosek o zezwolenie lub o zmianę zezwolenia, osobiście lub za pośrednictwem przedstawiciela, w każdym państwie członkowskim, gdzie środek ochrony roślin ma być wprowadzany do obrotu. W tym akcie prawnym uregulowany został proces rejestracji środków ochrony roślin w Unii Europejskiej. Jest on prowadzony w ramach tzw. rejestracji strefowej, w ramach której jedno państwo pełni funkcję strefowego sprawozdawcy dla rozpatrywanego wniosku (tzw. ZRMS), a pozostałe państwa z tej samej strefy, wskazane przez wnioskodawcę, uczestniczą w procesie rejestracji poprzez zgłaszanie uwag do opracowanej oceny (tzw. cMS). Wnioskodawca, zamierzający uzyskać zezwolenie na wprowadzanie do obrotu środka ochrony roślin, jest zobowiązany do przedłożenia stosownego wniosku wraz z dokumentacją rejestracyjną w każdym z państw członkowskich, w których zamierza wprowadzać dany środek do obrotu, jednakże ocena dokumentacji prowadzona jest tylko przez jedno wybrane państwo członkowskie (ZRMS). Pozostałe państwa członkowskie (cMS) oczekują na wynik oceny, do której następnie mają możliwość zgłoszenia uwag w tzw. procesie komentowania. Państwem członkowskim rozpatrującym wniosek z dnia 19 kwietnia 2016 r. było Zjednoczone Królestwo, a Rzeczypospolita Polska została wskazana jako państwo współuczestniczące w ocenie (cMS). Zgodnie z art. 35 rozporządzenia 1107/2009 wniosek jest rozpatrywany przez państwo członkowskie zaproponowane przez wnioskodawcę, chyba że inne państwo członkowskie z tej samej strefy zgodzi się go rozpatrzyć. Państwo członkowskie, które rozpatrzy wniosek, informuje o tym wnioskodawcę. Na wniosek państwa członkowskiego rozpatrującego wniosek, pozostałe państwa członkowskie z tej samej strefy, w której wnioskodawca złożył wniosek, podejmują współpracę w celu zapewnienia sprawiedliwego podziału pracy. Pozostałe państwa członkowskie w strefie, w której złożono wniosek, powstrzymują się od prowadzenia dalszych czynności w oczekiwaniu na ocenę dokumentacji przez państwo członkowskie rozpatrujące wniosek. W przypadku gdy wniosek złożono w więcej niż jednej strefie, państwa członkowskie oceniające wniosek uzgadniają ocenę danych niezwiązanych z warunkami środowiskowymi i rolnictwa. W art. 36 rozporządzenia 1107/2009 uregulowano rozpatrywanie wniosków o zezwolenie wskazując, że państwo członkowskie rozpatrujące wniosek dokonuje niezależnej, obiektywnej i przejrzystej oceny w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej, korzystając z wytycznych dostępnych na dzień złożenia wniosku. Daje ono wszystkim państwom członkowskim w tej samej strefie możliwość przedstawienia uwag, które należy uwzględnić w ocenie. Stosuje ono jednolite zasady dokonywania oceny środków ochrony roślin i udzielania zezwoleń, o których mowa w art. 29 ust. 6 rozporządzeniu 1107/2009, na ich wprowadzanie do obrotu, w celu ustalenia – w jak największym stopniu – czy środek ochrony roślin spełnia wymogi przewidziane w art. 29 rozporządzenia 1107/2009, w tej samej strefie, w przypadku gdy stosowany jest zgodnie z art. 55 tego aktu prawnego i w realistycznych warunkach stosowania. Swoją ocenę państwo członkowskie rozpatrujące wniosek udostępnia pozostałym państwom członkowskim w tej samej strefie. Format sprawozdania z oceny ustalany jest zgodnie z procedurą doradczą, o której mowa w art. 79 ust. 2 rozporządzenia 1107/2009. Państwa członkowskie odpowiednio udzielają lub odmawiają udzielenia zezwoleń w oparciu o dotyczące oceny stanowisko państwa członkowskiego rozpatrującego wniosek – stosownie do art. 31 i art. 32 rozporządzenia 1107/2009. W art. 36 ust. 3 rozporządzenia 1107/2009 sprecyzowano, że w drodze odstępstwa od ust. 2 i z zastrzeżeniem prawa wspólnotowego, możliwe jest nałożenie odpowiednich warunków w odniesieniu do wymogów, o których mowa w art. 31 ust. 3 i 4 rozporządzenia 1107/2009 oraz innych środków ograniczających ryzyko wynikające z określonych warunków stosowania. W tym samym art. 36 rozporządzenia 1107/2009 wskazano nadto, że w przypadku gdy ustanowienie krajowych środków ograniczających ryzyko, o których mowa w akapicie pierwszym, nie jest w stanie przezwyciężyć obaw państwa członkowskiego dotyczących zdrowia ludzi lub zwierząt lub środowiska, państwo członkowskie może odmówić udzielenia zezwolenia na wprowadzanie środka ochrony roślin do obrotu na swoim terytorium jeżeli – ze względu na szczególne warunki środowiskowe lub rolnictwa – ma ono uzasadnione podstawy do uznania, że dany produkt nadal stanowi niedopuszczalne zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska. To państwo członkowskie niezwłocznie informuje o swojej decyzji wnioskodawcę oraz Komisję i przedkłada naukowe lub techniczne uzasadnienie swojej decyzji. Prawodawca unijny zastrzegł jednocześnie, że państwa członkowskie zapewniają możliwość odwołania się od decyzji, w której odmówiono udzielenia zezwolenia dla takiego produktu, przed sądem krajowym lub innymi instancjami odwoławczymi. Z kolei w art. 37 rozporządzenia 1107/2009 sprecyzowano kwestię terminów rozpatrzenia wniosku wskazując, że państwo członkowskie rozpatrujące wniosek podejmuje decyzję, w terminie dwunastu miesięcy od daty otrzymania wniosku, czy wymogi dotyczące zezwolenia zostały spełnione. W przypadku gdy państwo członkowskie potrzebuje dodatkowych informacji, wyznacza termin dostarczenia ich przez wnioskodawcę. W takim przypadku okres dwunastomiesięczny zostaje przedłużony o dodatkowy okres przyznany przez to państwo członkowskie. Ten dodatkowy okres wynosi maksymalnie sześć miesięcy i kończy się w chwili otrzymania dodatkowych informacji przez państwo członkowskie. W przypadku gdy do końca tego okresu wnioskodawca nie złoży brakujących elementów, państwo członkowskie informuje wnioskodawcę, że wniosek nie spełnia kryteriów formalnych. Terminy te zostają zawieszone na czas stosowania procedury określonej w art. 38 rozporządzenia 1107/2009. Natomiast w art. 37 ust. 4 rozporządzenia 1107/2009 sprecyzowano, że pozostałe państwa członkowskie, których to dotyczy, poza państwem rozpatrującym wniosek, winny podjąć decyzję w sprawie wniosku, o którym mowa w art. 36 ust. 2 i 3, najpóźniej w terminie 120 dni od otrzymania sprawozdania z oceny oraz kopii zezwolenia państwa członkowskiego rozpatrującego wniosek.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ odstąpił od procedury uregulowanej w rozporządzeniu 1107/2009. Co prawda, po otrzymaniu wniosku organ administracji, na czas dokonywania oceny przez Zjednoczone Królestwo, wstrzymał się z procedowaniem na podstawie art. 37 ust. 2 rozporządzenia 1107/2009, jednakże pozostałe czynności organu odbiegały już od procedury uregulowanej w przepisach rozporządzenia 1107/2009. Sąd I instancji dostrzegł, że Minister, działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz.U. z 2019 r. poz. 1900 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.o.r.", poinformował wnioskodawcę o możliwości wskazania podmiotu upoważnionego do dokonania analizy projektu raportu rejestracyjnego oraz zgłoszenia ewentualnych uwag, ale uczynił to listem elektronicznym. Minister nie pobrał też opłaty od wniosku w trybie art. 15 u.ś.o.r., a mimo pouczenia, że w przypadku niewybrania podmiotu uprawnionego do dokonania analizy projektu raportu rejestracyjnego, dokona tego sam (co jest zgodne z art. 9 ust. 1 pkt 1 in fine u.ś.o.r.), nie uczynił tego. Następnie zaniechał procesu komentowania zgodnie z przepisami rozporządzenia 1107/2009, ale zaproponował skarżącemu procedurę komentowania post factum, na co podmiot ten wyraził zgodę. Sąd wskazał dalej, że Minister nie wyjaśnił precyzyjnie na czym polega procedura komentowania post factum i na jakiej podstawie jest prowadzona, a w szczególności nie wskazał, czy prowadzona jest na podstawie rozporządzenia 1107/2009, czy też innego aktu prawnego. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister stwierdził jedynie, że na skutek bierności wnioskodawcy po zakończeniu oceny ZRMS, nie można było potwierdzić skuteczności i bezpieczeństwa stosowania środka L[...] na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie z wymogami art. 29 rozporządzenia 1107/2009, stąd zaproponował procedurę komentowania post factum, chociaż – jak twierdził – już wtedy mógł oddalić wniosek. Sąd podkreślił przy tym, że w uzasadnieniu wydanej decyzji Minister nie odniósł się do oceny ZRMS, stąd nie jest możliwe prześledzenie toku rozumowania organy w tym zakresie. Nie jest w pełni jasne (nie wynika to z uzasadnienia decyzji), czy przeprowadzona procedura komentowania post factum jest całkowicie oderwana od unormowania wskazanego w rozporządzeniu 1107/2009, czy też stanowi jego odmianę, a jeśli tak, to na jakiej podstawie jest prowadzona. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja w tym zakresie narusza art. 107 § 3 k.p.a., a organ ponownie rozpoznając sprawę winien tę kwestię jednoznacznie wyjaśnić. Z treści uzasadnienia nie wynika jednoznacznie, z jakiego powodu Minister uznał, że dokumentacja wystarczająca do dopuszczenia środka L[...] do obrotu w innych krajach członkowskich tej samej strefy rejestracyjnej co Polska, okazała się niewystarczająca do dopuszczenia tego środka do obrotu w Polsce, w szczególności w świetle unormowania zawartego w art. 36 rozporządzenia 1107/2009.

Sąd I instancji za zasadny uznała także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz wszystkich okoliczności stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że ocena toksykologiczna i skuteczność działania środka zgodnie z art. 9 u.ś.o.r. winna być dokonana przez podmiot upoważniony przez Ministra do dokonania takiej analizy. Skarżący taki podmiot ostatecznie wskazał, a Minister zarządził dokonanie oceny przez podmiot E[...]. Jednakże już do uwag skarżącego do oceny dokonanej przez E[...] odniósł się bezpośrednio Minister, zamiast przesłać je do podmiotu upoważnionego. W ocenie Sądu takie działania organu administracyjnego było nieprawidłowe. Status podmiotu upoważnionego do oceny w toku postępowania administracyjnego jest zbliżony do statusu biegłego. Chociaż podmiot ten jest wyznaczony przez Ministra, to jednak jest pozycja jest niezależna, a jego rolą jest dokonanie obiektywnej i przejrzystej oceny w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej (zgodnie z art. 36 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009). Przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy Minister winien uwagi skarżącego pod adresem dokonanej oceny przesłać do pomiotu upoważnionego, zobowiązując go do ustosunkowania się do nich.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję rozstrzygają o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Minister R[...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a k.p.a. przez uznanie, że w toku prowadzonego postępowania Minister nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i wszystkich okoliczności podjętego rozstrzygnięcia, gdyż do uwag strony do oceny dokonanej przez E[...] odniósł się bezpośrednio Minister, zamiast przesłać je do podmiotu upoważnionego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie było konieczności przesyłania uwag strony do podmiotu upoważnionego, gdyż z art. 9 ust. 1 u.ś.o.r. wynika, że Minister nie jest zobligowany, a jedynie może wystąpić do wskazanego przez wnioskodawcę podmiotu upoważnionego o opracowanie oceny lub uwag, co oznacza, że Minister w sposób wyczerpujący wyjaśnił stan faktyczny sprawy i wszystkie okoliczności podjętego rozstrzygnięcia – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uzasadnienie wyroku w sposób, który uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd, a tym samym merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem oraz uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że uzasadnienie decyzji zawiera braki, podczas gdy uzasadnienie jest w pełni zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. i odnosi się do wszystkich elementów istotnych dla rozstrzygnięcia podjętego w decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy i doprowadziło do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I[...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, iż złożony przez stronę skarżącą wniosek o udzielenia zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin złożony został w trybie art. 33 rozporządzenia 1107/2009. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku, implikując ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Motywy wprowadzenia powyższego rozporządzenia do systemu prawnego Państw Członkowskich wyraźnie wskazują na zasadę wzajemnego uznawania, jako na jeden ze sposobów zapewnienia swobodnego przepływu towarów we Wspólnocie. Aby uniknąć powielania prac, zmniejszyć obciążenia administracyjne dla przemysłu i państw członkowskich oraz zapewnić bardziej zharmonizowaną dostępność środków ochrony roślin, przewidziano w powyższym rozporządzeniu aby zezwolenia udzielone przez jedno państwo członkowskie były akceptowane przez inne państwa członkowskie, w których warunki rolnictwa, zdrowia roślin oraz środowiska (w tym warunki klimatyczne) są porównywalne. Dla ułatwienia takiego wzajemnego uznawania przewidziano podzielenie Wspólnoty na strefy o tego typu porównywalnych warunkach. Jednakże z warunków środowiskowych lub rolnictwa charakterystycznych dla terytorium jednego lub kilku państw członkowskich może wynikać konieczność, w chwili składania wniosku, uznania lub zmiany przez państwo członkowskie zezwolenia wydanego przez inne państwo członkowskie lub odmowy uznania zezwolenia na wprowadzanie danego środka ochrony roślin do obrotu na jego terytorium, jeśli jest to uzasadnione szczególnymi warunkami dotyczącymi środowiska lub rolnictwa lub jeśli nie jest możliwe osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska, wymaganego na mocy niniejszego rozporządzenia (vide: motyw 29 rozporządzenia 1107/2009).

W tej sytuacji trafnie Sąd I instancji przedstawił procedurę udzielenia zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin w trybie rozporządzenia 1107/2009. W okolicznościach badanej sprawy kluczowym jej elementem było to, iż Państwem Członkowskim rozpatrującym wniosek o udzielenie przedmiotowego zezwolenia było Zjednoczone Królestwo, a Rzeczypospolita Polska została wskazana jako państwo współuczestniczące w ocenie. Przepis art. 33 rozporządzenia 1107/2009 stanowi w tym zakresie, iż wniosek o udzielenie zezwolenia jest rozpatrywany przez państwo członkowskie zaproponowane przez wnioskodawcę, chyba że inne państwo członkowskie z tej samej strefy zgodzi się go rozpatrzyć. Państwo członkowskie, które rozpatrzy wniosek, informuje o tym wnioskodawcę. Na wniosek państwa członkowskiego rozpatrującego wniosek pozostałe państwa członkowskie z tej samej strefy, w której wnioskodawca złożył wniosek, podejmują współpracę w celu zapewnienia sprawiedliwego podziału pracy, a jednocześnie państwa te powstrzymują się od prowadzenia dalszych czynności w oczekiwaniu na ocenę dokumentacji przez państwo członkowskie rozpatrujące wniosek. Zgodnie natomiast z art. 37 rozporządzenia 1107/2009, państwo członkowskie rozpatrujące wniosek zobowiązane jest podjąć decyzję, w terminie dwunastu miesięcy od daty otrzymania wniosku, czy wymogi dotyczące zezwolenia zostały spełnione. Z kolei pozostałe państwa członkowskie, których to dotyczy, podejmują decyzję w sprawie wniosku, o którym mowa w art. 36 ust. 2 i 3, najpóźniej w terminie 120 dni od otrzymania sprawozdania z oceny oraz kopii zezwolenia państwa członkowskiego rozpatrującego wniosek (art. 37 ust. 4 rozporządzenie 1107/2009). Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż kluczowe znaczenie dla możliwości rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia przez państwo członkowskie, inne niż rozpatrujące wniosek w trybie art. 35 rozporządzenia 1107/2009, ma treść decyzji rozstrzygającej o wypełnieniu wymogów warunkujących udzielenie zezwolenia, podjętej przez państwo członkowskie rozpatrujące wniosek. Trafnie konkluduje Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja w ogóle nie odwołuje się do wyników postępowania dotyczącego zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin L[...], które zakończone zostało w Zjednoczonym Królestwie. Powyższe deprecjonuje zaskarżoną decyzję wyraźnie wskazując, iż jej podjęcie nastąpiło z pominięciem ram prawnych zakreślonych w rozporządzeniu 1107/2009.

Powyższy wniosek ulega wzmocnieniu, gdy uwzględniona zostanie okoliczność, iż Minister R[...], będąc organem zobowiązanym do wypełniania obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej ustanowionych w rozporządzeniu 1107/2009 (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.ś.o.r.), w toku postępowania prowadzonego przed organem właściwym Zjednoczonego Królestwa, nie zgłosił uwag, które winny zostać uwzględnione w ocenie dokonanej przez ów organ (art. 36 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia 1107/2009). Tym samym polski organ zaniechał wywarcia wpływu na ocenę wniosku dokonaną w toku procedury prowadzonej przez państwo członkowskie rozpatrujące wniosek (art. 35 zdanie pierwsze in principio rozporządzenia 1107/2009). Państwo członkowskie rozpatrujące wniosek dokonuje natomiast niezależnej, obiektywnej i przejrzystej oceny w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej, korzystając z wytycznych dostępnych na dzień złożenia wniosku. Stosuje ono jednolite zasady dokonywania oceny środków ochrony roślin i udzielania zezwoleń, o których mowa w art. 29 ust. 6, na ich wprowadzanie do obrotu, w celu ustalenia – w jak największym stopniu – czy środek ochrony roślin spełnia wymogi przewidziane w art. 29 w tej samej strefie, w przypadku gdy stosowany jest zgodnie z art. 55 i w realistycznych warunkach stosowania (art. 36 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009). Pominięcie wyników owej oceny w toku procedury udzielania zezwolenia przez organ krajowy Państwa Członkowskiego stanowi pogwałcenie powyższych regulacji.

Wypada także dostrzec, iż analizowane regulacje nie przewidują możliwości procedowania przez organ krajowy w kwestii zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin w oderwaniu lub w zastępstwie postępowania przewidzianego w przepisach rozporządzenia 1107/2009. Należy zatem zakwestionować możliwość legalnego prowadzenia przez organ krajowy procedury "komentowania post factun", a zatem w istocie z pominięciem wyników postępowania dotyczącego zezwolenia uzyskanych przez państwo członkowskie rozpatrujące wniosek. Stanowisko to pozostaje aktualne także w sytuacji zgody wnioskodawcy na poddanie się takiej procedurze. Należy bowiem pamiętać, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), zaś zasada volenti non fit iniuria nie pozostaje aktualna na gruncie prawa administracyjnego. Jeżeli zatem z okoliczności sprawy wynika, iż zezwolenie na wprowadzenie do obrotu przedmiotowego środka ochrony roślin wydał organ właściwy Zjednoczonego Królestwa w dniu 23 sierpnia 2017 r., to od tego momentu Minister R[...] winien wydać własną decyzję w przedmiocie powyższego zezwolenia dla terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 3 pkt 10 rozporządzenia 1107/2009 i art. 2 pkt 11 u.ś.o.r.). Wydanie decyzji winno nastąpić przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia 1107/2009 i u.ś.o.r.

Mając na względzie powyższe uwagi należy także wskazać, iż przepis art. 9 ust. 1 u.ś.o.r., regulując procedurę rozpatrywaniu wniosków w sprawach zezwoleń na wprowadzanie środków ochrony roślin, wyraźnie odwołuje się do postanowień rozporządzenia 1107/2009. Co więcej przedmiotem u.ś.o.r. jest m.in. uregulowanie zadań i właściwość organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych w zakresie wykonania przepisów rozporządzenia 1107/2009 (art. 1 ust. 1a u.ś.o.r.). Tym samym powoływanie się przez Ministra R[...] na kompetencje przewidziane art. 9 ust. 1 u.ś.o.r., nie może być odczytywane w separacji od postanowień samego rozporządzenia 1107/2009. Z nich zaś wynika, iż państwa członkowskie odpowiednio udzielają lub odmawiają udzielenia zezwoleń w oparciu o dotyczące oceny stanowisko państwa członkowskiego rozpatrującego wniosek. Aby było to możliwe państwo członkowskie rozpatrujące wniosek udostępnia jego ocenę pozostałym państwom członkowskim w tej samej strefie (art. 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1107/2009). Powyższe regulacje wyraźnie wskazują, iż kluczowym elementem krajowego postępowania o udzielenie zezwolenia jest ocena dokonana przez państwo członkowskie rozpatrujące wniosek. Brak jakiegokolwiek odwołania się do powyższej oceny w zaskarżonej decyzji stanowi wadę postępowania przeprowadzonego przez organ krajowy, która nie pozwala potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a k.p.a. w zakresie uznania, iż w toku prowadzonego postępowania Minister nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i wszystkich okoliczności podjętego rozstrzygnięcia. Bezzasadnym czyni także zarzut kasacyjny naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Analizując natomiast zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a k.p.a. w zakresie odniesienia się bezpośrednio przez Ministra do uwag wnioskodawcy wobec oceny dokonanej przez E[...] (organ upoważniony), to należy wskazać, iż trafnie Sąd I instancji opowiedział się za koniecznością zapewnienia stronie gwarancji rzetelnego przeprowadzenia tejże oceny. Skoro Minister formalnie dopuścił do udziału w postępowaniu wskazany przez wnioskodawcę organ upoważniony (art. 9 ust. 1 u.ś.o.r.), to ocena przeprowadzona przez organ upoważniony nie powinna być zastępowana przez Ministra. Kompetencja Ministra w zakresie możliwości wystąpienia do wskazanego przez wnioskodawcę podmiotu upoważnionego o opracowanie oceny nie może być postrzegana jako możliwość jej zastępowania przez Ministra w dowolnym momencie, wbrew postanowieniom art. 10 ust. 1, 2, 6, 7 u.ś.o.r.

Niezależnie od powyższych uwag należy także zwrócić uwagę, iż wskazana powyżej ocena dokonana przez organ upoważniony ma ograniczoną przydatność w badanej sprawie. Zgodnie bowiem z motywem 29 rozporządzenia 1107/2009, w warunkach środowiskowych lub rolnictwa charakterystycznych dla terytorium jednego lub kilku państw członkowskich może wynikać konieczność, w chwili składania wniosku, uznania lub zmiany przez państwo członkowskie zezwolenia wydanego przez inne państwo członkowskie lub odmowy uznania zezwolenia na wprowadzanie danego środka ochrony roślin do obrotu na jego terytorium. Może to nastąpić jeśli jest uzasadnione szczególnymi warunkami dotyczącymi środowiska lub rolnictwa lub jeśli nie jest możliwe osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska, wymaganego na mocy rozporządzenia 1107/2009. Rozwinięciem powyższego motywu jest przepis art. 36 ust. 3 rozporządzenia 1107/2009 wskazujący, iż w drodze odstępstwa od ust. 2 i z zastrzeżeniem prawa wspólnotowego możliwe jest nałożenie odpowiednich warunków w odniesieniu do wymogów, o których mowa w art. 31 ust. 3 i 4, oraz innych środków ograniczających ryzyko wynikających z określonych warunków stosowania. W przypadku gdy ustanowienie krajowych środków ograniczających ryzyko, o których mowa w akapicie pierwszym, nie jest w stanie przezwyciężyć obaw państwa członkowskiego dotyczących zdrowia ludzi lub zwierząt lub środowiska, państwo członkowskie może odmówić udzielenia zezwolenia na wprowadzanie środka ochrony roślin do obrotu na swoim terytorium jeżeli – ze względu na szczególne warunki środowiskowe lub rolnictwa – ma ono uzasadnione podstawy do uznania, że dany produkt nadal stanowi niedopuszczalne zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska. W takiej sytuacji to państwo członkowskie niezwłocznie informuje o swojej decyzji wnioskodawcę oraz Komisję i przedkłada naukowe lub techniczne uzasadnienie swojej decyzji (art. 36 ust. 3 rozporządzenia 1107/2009). Powyższa regulacja zakreśla zatem bardzo wąsko sytuacje, w których państwo członkowskie może odmówić udzielenia zezwolenia na wprowadzanie środka ochrony roślin do obrotu na swoim terytorium. Może to nastąpić gdy, ze względu na szczególne warunki środowiskowe lub rolnictwa, dany produkt stanowi niedopuszczalne zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska, a wyeliminowanie tych zagrożeń nie jest możliwe przez zastosowanie wymogów zezwolenia, o których mowa w art. 31 ust. 3 i 4 rozporządzenia 1107/2009. Analizując treść oceny dokonanej przez organ upoważniony, ale także i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie można odnaleźć informacji o powyższych zagrożeniach. Brak jest także podstaw do uznania, iż zagrożenia te były przedmiotem dociekań w toku postępowania prowadzonego przez organ krajowy. Powyższe uwagi jasno dowodzą, iż chybiony jest zarzut wadliwości uznania przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Autor kasacji nie powołuje się jednak na tego rodzaju braki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się także, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Poczynione powyżej uwagi przeczą tezie o braku możliwości identyfikacji podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji także o braku możliwości kontroli kasacyjnej. Nie można zatem potwierdzić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Należy także zauważyć, iż rozpoznanie wniosku strony w postępowaniu "komentowania post factum", którego podstawy prawnej organ nie potrafił zidentyfikować, stanowi wyrażnie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie przytoczenia i wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej. Z kolei sposób przeprowadzenia oceny przez podmiot upoważniony i naruszenie w tym zakresie przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a k.p.a.), a nadto, co należy dodatkowo zaakcentować, wątpliwa przydatność tej oceny na gruncie kompetencji organu krajowego wskazanych w art. 36 ust. 3 rozporządzenia 1107/2009, prowadzi do wniosku o wadliwości uzasadnienia faktycznego decyzji. Wbrew stanowisku autora kasacji, naruszenie powyższych regulacji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy bowiem rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść aktu, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (vide: T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016r., uwaga 21 do art. 145; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Waga i skala przytoczonych powyżej naruszeń przepisów postępowania dostatecznie wyraźnie wskazują na uprawdopodobnienie możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Końcowo wypada odnieść się do argumentacji autora kasacji w zakresie konieczności uwzględnienia stref agroklimatycznych w procedurze udzielania zezwoleń dla środków ochrony roślin i wpływu tych stref na zakres i wynik postępowania. Prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy rozporządzenia 1107/2009 i u.ś.o.r. oznacza stosowanie regulacji prawnych, których celem jest zharmonizowane zasad wprowadzania środków ochrony roślin do obrotu, w tym zasad dotyczących wzajemnego uznawania zezwoleń dla zwiększenia swobodnego przepływu oraz dostępności takich środków w państwach członkowskich (vide: motyw 9 rozporządzenia 1107/2009). W celu ułatwienia wzajemnego uznawania zezwoleń, przy uwzględnieniu przewidywalności, skuteczności i spójności, doprowadzono w rozporządzeniu 1107/2009 do harmonizacji kryteriów, procedur i warunków udzielania zezwoleń na wprowadzanie środków ochrony roślin do obrotu. W tym celu podzielono Wspólnotę na 3 strefy o porównywalnych warunkach. Uznano, iż strefa oznacza grupę określonych państw członkowskich wskazanych w załączniku I (motyw 25, 29, art. 3 pkt 17 rozporządzenia 1107/2009). Polska, obok m.in. Republiki Czeskiej, Niemiec, Irlandii, Luksemburga i Zjednoczonego Królestwa, znalazła się w "strefie B – Centrum" (załącznik I rozporządzenia 1107/2009). Powyższe nie oznacza, iż organ krajowy oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia w określonej strefie, pozbawiony jest możliwości uwzględnienia w procedurze udzielania zezwolenia różnic istniejących w ramach tej strefy, wynikających chociażby ze stref klimatycznych czy agroklimatycznych zdefiniowanych na podstawie odrębnych regulacji, w tym także w oparciu o przepisy Międzynarodowej Konwencji Ochrony Roślin (IPPC), sporządzonej w Rzymie dnia 6 grudnia 1951 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 15, poz. 151 ze zm.). Na taką kompetencję organu wyraźnie wskazuje art. 36 ust. 3 rozporządzenia 1107/2009, umożliwiając uwzględnienie w procedurze udzielania zezwolenia "szczególnych warunków środowiskowych lub rolnictwa". Oznacza to, że uwzględnienie owego zróżnicowania warunków winno nastąpić na podstawie przepisów rozporządzenia 1107/2009 i u.ś.o.r., a zatem w ramach postępowania uregulowanego w tych aktach prawnych.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.